De aanwijzing van een voorkeurbieder in een onderhandelingsprocedure voor treinstellen van 3,3 miljard euro doorstaat de toets — ook al scoort de goedkoopste inschrijver technisch lager en ook al is de beoordelingsmethode pas na opening van de offertes uitgewerkt
De Raad van State verwerpt de vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de tweede gunningsbeslissing voor een raamovereenkomst voor de levering van elektrische en batterijelektrische treinstellen (AM30) ter waarde van meer dan 3,3 miljard euro, omdat (1) de aanbestedende overheid na een eerdere succesvolle schorsing de motivering van het technisch criterium afdoende heeft verbeterd, (2) de beoordelingsmethode — een plus/min-waardensysteem voor het technisch criterium — niet vooraf in de opdrachtdocumenten hoefde te worden aangekondigd, mits zij coherent is en de gunningscriteria niet denatureert (toepassing TNS Dimarso), (3) de keuze om na vier onderhandelingsrondes over te gaan tot aanwijzing van een voorkeurbieder in plaats van een vijfde onderhandelingsronde niet kennelijk onredelijk is, (4) de beweerde specifieke beoordelingsfouten bij de technische, contractuele en energiecriteria het puntenverschil niet overbruggen, en (5) het argument dat de aanbestedende overheid de uitsluitingsgronden had moeten onderzoeken wegens de activiteiten van de gekozen inschrijver in bezet Palestijns gebied prematuur is, nu de bestreden beslissing slechts een voorkeurbieder aanwijst en geen definitieve gunning inhoudt.
What happened?
De NMBS schreef via een onderhandelingsprocedure met voorafgaande oproep tot mededinging — in het kader van de secteurs spéciaux — een raamovereenkomst uit voor de levering van maximaal 170.000 zitplaatsen in elektrische (AM30) en batterijelektrische (BEAM30) meervoudige eenheden, met een geraamde waarde van meer dan 3,3 miljard euro. Vier gunningscriteria: technische waarde (36/100), financiële waarde (50/100), algemene voorwaarden en planning (7/100) en energieverbruik (7/100). Drie inschrijvers dienden een offerte in na vier opeenvolgende onderhandelingsrondes: CAF (Spaans, de gekozen inschrijver), Alstom Belgium (de verzoekende partij) en Siemens Mobility (tussenkomende partij die Alstom ondersteunde). Een eerste gunningsbeslissing van 28 februari 2025 — die CAF als voorkeurbieder aanwees — was eerder geschorst door arrest 263.012 van 17 april 2025, omdat de motivering van het technisch criterium onvoldoende transparant was. De NMBS trok die eerste beslissing in en nam op 23 juli 2025 een nieuwe beslissing met verbeterde motivering, die opnieuw CAF aanwees als voorkeurbieder. De scores: CAF behaalde de hoogste totaalscore ondanks het feit dat Alstom circa 106 miljoen euro goedkoper was (3,276 miljard versus 3,383 miljard). Het verschil zat in het technisch criterium, waar CAF hoger scoorde. De NMBS gebruikte daarvoor een plus/min-waardensysteem: per technische subeis werd beoordeeld of een offerte een meerwaarde, minwaarde of neutrale waarde bood, met een puntwaarde van 0,1 per plus of min. Dat systeem was niet vooraf in de opdrachtdocumenten aangekondigd. Vier ngo's — Globalize Solidarity, Vrede, Al-Haq Europe en 11.11.11 — probeerden tussen te komen op grond van de activiteiten van CAF in bezet Palestijns gebied (levering van trammaterieel voor de Jeruzalem Light Rail). De Raad verwierp hun tussenkomst: hun belang was hypothetisch en indirect, nu de bestreden beslissing slechts een voorkeurbieder aanwees en de markt nog niet definitief toewees. De verzoekende partij voerde zes middelen aan, later aangevuld met twee nieuwe middelen. Het eerste middel betoogde dat de NMBS na vier onderhandelingsrondes had moeten overgaan tot een vijfde ronde in plaats van een voorkeurbieder aan te wijzen, en dat de mensenrechtensituatie rond CAF een uitsluitingsgrond opleverde. De Raad verwierp dit: de vijfde fase was contractueel beperkt tot het bevestigen van financiële engagementen, de timing was gerechtvaardigd na vier rondes, en het uitsluitingsgrondargument was prematuur bij een loutere aanwijzing van een voorkeurbieder. Het tweede middel — het kernmiddel — richtte zich met vijf takken tegen de beoordelingsmethode. De verzoekende partij betoogde dat het plus/min-waardensysteem niet was aangekondigd, pas na opening van de offertes was vastgesteld, willekeurig was, en dat lokale onderaanneming als verborgen criterium fungeerde. De Raad verwierp alle takken. Het plus/min-waardensysteem was een coherente uitwerking van de aangekondigde globale beoordeling, en de beoordelingsmethode hoefde niet vooraf te worden bekendgemaakt — het volstond dat zij de gunningscriteria en hun gewicht niet denatureerde en geen discriminerend effect had (toepassing van het TNS Dimarso-arrest van het Hof van Justitie). De puntwaarde van 0,1 per plus of min was niet willekeurig: zij werd consistent toegepast op alle inschrijvers. Lokale onderaanneming was geen verborgen criterium maar een element dat binnen het technisch criterium mocht worden beoordeeld. Het derde middel betwistte specifieke beoordelingsfouten bij de criteria technische waarde, algemene voorwaarden en energieverbruik. De Raad oordeelde dat zelfs indien sommige kritiekpunten gegrond zouden zijn, het resterende puntenverschil nog steeds in het voordeel van CAF uitviel. Het vierde middel — onbevoegdheid van de raad van bestuur als steller van de handeling — werd verworpen. Het eerste nieuwe middel betoogde dat het administratief dossier onvolledig was en dat de onderhandelingen ongelijk waren verlopen. De Raad verwierp de eerste tak (onvolledig dossier staat niet gelijk aan ontoereikende motivering) en oordeelde dat de tweede tak niet geschikt was voor onderzoek bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Het tweede nieuwe middel betoogde dat de NMBS de uitsluitingsgronden had moeten onderzoeken wegens de betrokkenheid van CAF bij de levering van trammaterieel voor de Jeruzalem Light Rail in bezet Palestijns gebied. De Raad verwierp dit: de bestreden beslissing was slechts de aanwijzing van een voorkeurbieder — een tussenstap — en de uitsluitingsgronden konden nog worden onderzocht bij de definitieve gunning. Er was geen verplichting om dit al in dit stadium te motiveren.
Why does this matter?
Dit arrest is om meerdere redenen van belang. Ten eerste past het de TNS Dimarso-rechtspraak toe op een complexe onderhandelingsprocedure met zeer hoge inzet: de beoordelingsmethode — hier een plus/min-waardensysteem voor het technisch criterium — hoeft niet vooraf in de opdrachtdocumenten te worden aangekondigd, op voorwaarde dat zij coherent is, de gunningscriteria en hun gewicht niet denatureert en geen discriminerend effect heeft. Ten tweede verduidelijkt het de grenzen van het concept 'voorkeurbieder' in onderhandelingsprocedures bij secteurs spéciaux: de aanwijzing van een voorkeurbieder is een tussenstap, geen definitieve gunning, waardoor bepaalde verplichtingen — zoals het onderzoek van uitsluitingsgronden — pas bij de definitieve toewijzing moeten worden vervuld. Ten derde illustreert het dat de rechter bij uiterst dringende noodzakelijkheid een terughoudende toetsing hanteert: zelfs als individuele beoordelingskritiekpunten niet volledig kunnen worden weerlegd, volstaat het dat het puntenverschil groot genoeg is om de uitkomst niet te beïnvloeden. Ten vierde bevestigt het dat een aanbestedende overheid die na een eerdere succesvolle schorsing een nieuwe beslissing neemt met verbeterde motivering, niet automatisch kwetsbaar is voor dezelfde grieven — de Raad toetst de nieuwe motivering op haar eigen merites. Ten slotte is de verwerping van de tussenkomst van de ngo's een belangrijke afbakening: het belang bij een vordering moet rechtstreeks en persoonlijk zijn, en een algemeen belang bij de naleving van mensenrechten volstaat niet om tussen te komen in een geschil over overheidsopdrachten wanneer de bestreden handeling slechts een voorkeurbieder aanwijst.
The lesson
Als aanbestedende overheid bij een complexe onderhandelingsprocedure: je hoeft de beoordelingsmethode niet vooraf in de opdrachtdocumenten aan te kondigen, maar zij moet coherent zijn en de aangekondigde criteria niet denatureren. Documenteer de methode grondig en pas haar consequent toe op alle inschrijvers. Als een eerdere beslissing is geschorst wegens gebrekkige motivering, neem dan een nieuwe beslissing met substantieel verbeterde motivering — de rechter beoordeelt de nieuwe beslissing op haar eigen merites. Bij de aanwijzing van een voorkeurbieder hoef je nog niet alle uitsluitingsgronden te hebben onderzocht, maar wees je ervan bewust dat die verplichting bij de definitieve gunning wél geldt. Als inschrijver: besef dat een groot prijsverschil in je voordeel niet volstaat als het technisch criterium een significant gewicht heeft en de gekozen inschrijver daarop hoger scoort. Richt je kritiek op concrete beoordelingsfouten die het puntenverschil daadwerkelijk overbruggen — abstracte bezwaren tegen de beoordelingsmethode slagen niet als die methode coherent en consistent is toegepast. Het argument dat uitsluitingsgronden hadden moeten worden onderzocht, heeft pas kans van slagen bij de definitieve gunning, niet bij de aanwijzing van een voorkeurbieder.
Ask yourself
Als ik als aanbestedende overheid bij een onderhandelingsprocedure een beoordelingsmethode hanteer die niet vooraf in de opdrachtdocumenten is aangekondigd: is die methode coherent, consistent toegepast op alle inschrijvers, en denatureert zij de aangekondigde gunningscriteria en hun gewicht niet — en heb ik de toepassing ervan voldoende gedocumenteerd om een rechterlijke toetsing te doorstaan?
About this database
The Council of State (Raad van State / Conseil d'État) is Belgium's supreme administrative court. In disputes over public procurement — from contract awards to tenderer exclusions — the Council of State is the final arbiter. The rulings in this database are summarised by TenderWolf in plain language, with practical lessons for tenderers and contracting authorities. View all rulings →