Drie mandagen om een opdracht te gunnen en 70 euro per uur: Beliris mocht de offerte van WDOG Architecten voor de site Papenvest als abnormaal laag weren
WDOG Architecten schreef voor de bouwheerassistentie bij de renovatie van de Brusselse site Papenvest in aan ongeveer een kwart van de raming van 250.000 euro, rekende voor de gunningsfase drie mandagen waar het bestek vijftien werkdagen voorzag en hanteerde een gemiddeld uurtarief van 70 euro; Beliris vroeg een prijsverantwoording, ontleedde die fase per fase en weerde de offerte als abnormaal laag — en de Raad van State zag daarin bij uiterst dringende noodzakelijkheid geen ernstig middel, oordeelde dat een aanbesteder artikel 110, § 3 via het bestek ook in een onderhandelingsprocedure mag toepassen, en verklaarde de kritiek op de keuze voor die procedure onontvankelijk omdat ze meer dan acht maanden na de bekendmaking kwam.
Wat gebeurde er?
In het kader van het samenwerkingsakkoord Beliris tussen de Belgische Staat en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zocht de Directie Vervoerinfrastructuur van de FOD Mobiliteit en Vervoer een bureau dat de bouwheer zou bijstaan bij de renovatie, verdichting en energieoptimalisatie van de site Papenvest in Brussel: eerst de context in kaart brengen en het programma definiëren (vaste schijf, fases 1 en 2), daarna de oproep tot kandidaten opstellen, het bestek schrijven, de studieopdracht gunnen en de externe communicatie verzorgen (voorwaardelijke schijf, fases 3 tot 6). De opdracht werd geraamd op 250.000 euro incl. btw en op 6 mei 2011 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt als onderhandelingsprocedure met bekendmaking; in een gemotiveerde beslissing van dezelfde dag verantwoordde de aanbesteder die keuze met artikel 17, § 3, 4° van de wet van 24 december 1993: de dienstverlening hing af van de resultaten van het onderzoek dat tijdens de opdracht zelf zou gebeuren, zodat de specificaties niet nauwkeurig genoeg konden worden bepaald voor een aanbesteding of offerteaanvraag. Het bestek vroeg per fase een globale forfaitaire prijs, eiste een gedetailleerde prijsopgave met per fase de categorie van de medewerkers, het aantal uren, het honorariumpercentage en het percentage algemene kosten, en verklaarde artikel 110 van het KB van 8 januari 1996 uitdrukkelijk van toepassing. De gunningscriteria waren methodologie (40 punten), stedenbouwkundige benadering (20) en prijs (40). Drie kandidaten werden geselecteerd; twee dienden een offerte in: WDOG Architecten (inschrijver 52) en AT Osborne (inschrijver 51). Bij aangetekende brief en fax van 13 oktober 2011 vroeg de aanbesteder WDOG om binnen twaalf kalenderdagen haar totale prijs en haar eenheidsprijzen te verantwoorden. WDOG antwoordde op 25 oktober 2011 en bezorgde op 28 oktober nog beknopte cv’s, een organogram en een tabel met uurtarieven. Zij verklaarde haar prijs door de nabijheid van haar kantoor bij Beliris en de site, haar kennis van de wijk, een compacte ploeg en een gemiddelde facturatieprijs van 70 euro per uur, werkingskosten en winstmarge inbegrepen. De aanbesteder analyseerde die verantwoording in een bijlage bij de gunningsbeslissing van 1 december 2011 volgens een vast stramien per fase: de door de inschrijver toegekende tijd tegenover de termijn van het bestek, de realiteitszin van die tijd gelet op de opgelegde prestaties, de relevantie van de specifieke en de algemene rechtvaardigingen, en een besluit. De cijfers spraken voor zich. Voor fase 1 rekende WDOG 20 à 21 mandagen waar AT Osborne er 50 voorzag en het bestek 50 werkdagen; voor fase 3 zes dagen tegenover acht en 25; voor fase 4 zes dagen tegenover 22 en 20; voor fase 5, de gunning van de studieopdracht met jurysecretariaat, technische en budgettaire analyse van de offertes, onderhandelingen en een tweetalige gemotiveerde beslissing, drie mandagen tegenover 25 en 15. De aanbesteder vond de argumenten over nabijheid en wijkkennis niet relevant voor fases 3, 4 en 5 en merkte op dat de inschrijver zich volgens het bestek toch op de typedocumenten van de Directie moest baseren, zodat de eigen modellen weinig tijdswinst opleverden. Een vergelijking met de KVIV-barema’s gaf de doorslag: WDOG rekende 82 euro per uur voor de projectleider, waar de barema’s voor personeel met nul tot vijf jaar ervaring al 110 tot 133 euro geven. De prijzen voor fases 1, 3, 4 en 5 werden abnormaal laag bevonden, de offerte substantieel onregelmatig verklaard en de opdracht aan AT Osborne gegund, wiens totaalprijs veel dichter bij de raming lag en bij wie geen schijnbaar abnormale prijzen waren vastgesteld. WDOG vernam de wering op 9 januari 2012, kreeg op 19 januari de gemotiveerde gunningsbeslissing en vorderde op 24 januari 2012 bij uiterst dringende noodzakelijkheid de schorsing van de wering, van de gunning en van het bestek zelf, in zoverre dat voor de onderhandelingsprocedure koos. Kamervoorzitter Dierk Verbiest verklaarde dat derde voorwerp meteen onontvankelijk: de keuze voor de onderhandelingsprocedure was sinds mei 2011 bekendgemaakt, en de vervaltermijn van vijftien dagen van artikel 65/23 was ruimschoots verstreken. Wat het eerste middel betreft, dat in zijn doordat/terwijl-formulering alleen al twintig alinea’s en in zijn toelichting vijftien bladzijden besloeg — de Raad kondigde aan het wegens de spoedeisendheid enkel te onderzoeken in zoverre het zich onmiddellijk in zijn essentie liet begrijpen — oordeelde de voorzitter dat artikel 122, vierde lid van het KB van 8 januari 1996 de aanbesteder toelaat bepalingen van de titel over aanbesteding en offerteaanvraag, waaronder artikel 110, § 3, op een onderhandelingsprocedure toepasselijk te maken; de besteksbepaling was dus niet onwettig en Beliris mocht een prijsonderzoek voeren. Het verzoek tot verantwoording was niet onzorgvuldig: artikel 110, § 3 vereist niet dat de aanbesteder zegt of het om te hoge of te lage prijzen gaat, en uit haar antwoord bleek dat WDOG dat perfect had begrepen. Het onderzoek zelf steunde niet alleen op de vergelijking van mandagen met uitvoeringstermijnen, maar ook op de raming, die vier keer hoger lag dan de geboden prijs, op de offerte van de concurrent en op de realiteitszin van de toegekende tijd; de aanbesteder was zich bewust van het onderscheid tussen contractuele termijnen in kalenderweken en mandagen, en het uurtarief van 70 euro kwam uit de prijsverantwoording van WDOG zelf. Dat het bestek de taken vaag zou omschrijven, belette niet dat de aanbesteder de opgegeven termijnen onrealistisch mocht vinden. Ook het verwijt van ongelijke behandeling faalde: uit bijlage 1 bleek dat ook de prijzen van AT Osborne waren onderzocht, en dat de feitelijke situatie van beide inschrijvers verschilde. De overschrijding van de termijnen door AT Osborne in fase 5 — 25 werkdagen tegenover 15 — verklaarde de aanbesteder door het verschil tussen mandagen en kalenderweken en door gelijktijdig werk van meerdere medewerkers; de termijnen bleven dwingend. Het tweede middel, dat de keuze voor de onderhandelingsprocedure met ‘holle woorden’ zou zijn gemotiveerd, was evenmin ernstig: het ging om intellectuele diensten waarvan het voorwerp precies bestond in het onderzoeken van de voorwaarden voor een latere studieopdracht, brede outputspecificaties sluiten die uitzonderingsgrond niet uit, en WDOG betoogde in haar eerste middel zelf dat de opdracht te vaag was omschreven. Bovendien bleek uit de gunningsbeslissing dat er met AT Osborne wel degelijk was onderhandeld, en een raming opmaken is in een onderhandelingsprocedure niet verboden. De vordering werd verworpen, met 175 euro kosten voor WDOG.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest laat zien hoe een goed opgebouwd prijsonderzoek eruitziet — en waarom het voor de Raad van State overeind blijft. Beliris deed niet wat aanbesteders vaak verweten wordt: de verantwoording overschrijven en ‘niet overtuigend’ noemen. Ze legde per fase drie referentiepunten naast elkaar (de eigen raming, de offerte van de concurrent en de termijnen van het bestek), toetste de opgegeven mandagen aan de concreet te leveren prestaties, beoordeelde de relevantie van elk argument van de inschrijver afzonderlijk en benchmarkte de uurtarieven aan een externe bron, de KVIV-barema’s. Tegen zo’n gelaagde analyse vecht een inschrijver in een UDN-procedure nauwelijks op, zeker niet met een middel van vijftien bladzijden dat de voorzitter uitdrukkelijk enkel ‘in zijn essentie’ bekijkt. Juridisch verheldert het arrest twee punten. Ten eerste: het prijsonderzoek van artikel 110, § 3 hoorde onder het KB van 1996 niet automatisch bij de onderhandelingsprocedure, maar de aanbesteder mocht het via artikel 122, vierde lid in het bestek toepasselijk maken — en wie dat doet, moet het daarna ook doen. Ten tweede: wie een uurtarief van 70 euro zelf als gemiddelde opgeeft, kan de aanbesteder nadien niet verwijten daarmee te rekenen. Het arrest is ook een les in timing. De kritiek op de keuze voor een onderhandelingsprocedure — inhoudelijk niet onzinnig, want de aanbesteder had een uitgebreid bestek en een raming en onderhandelde nauwelijks — kwam meer dan acht maanden na de bekendmaking en sneuvelde op de termijn van vijftien dagen, nog vóór de Raad er inhoudelijk naar keek. Ten slotte toont de zaak een structureel risico voor intellectuele diensten: bij forfaitaire prijzen per fase vertaalt een lage prijs zich onvermijdelijk in weinig mandagen, en weinig mandagen voor taken als een jurysecretariaat of een tweetalige gunningsbeslissing lezen als een verkeerde inschatting van de opdracht. De eigen efficiëntie en modellen wegen daar niet tegen op wanneer het bestek de typedocumenten van de aanbesteder oplegt.
De les
Krijgt u een verzoek om prijsverantwoording bij een dienstenopdracht met forfaitaire prijzen per fase, reken dan eerst zelf terug: hoeveel mandagen impliceert uw prijs aan uw uurtarief, en houdt dat stand tegenover de prestaties die het bestek per fase opsomt? Verantwoord per fase en per taak, niet met algemene troeven als nabijheid of wijkkennis die voor de meeste fases niets uitmaken. Wees voorzichtig met een gemiddeld uurtarief: het wordt de rekeneenheid van de aanbesteder, en een projectleider aan 82 euro per uur wordt naast externe barema’s gelegd. Beroep u niet op eigen modellen als het bestek u verplicht op de typedocumenten van de aanbesteder te werken. Vindt u de keuze voor een onderhandelingsprocedure onwettig, vecht die dan binnen vijftien dagen na de bekendmaking aan, niet pas na de gunning. En hou een UDN-middel kort: wat zich niet onmiddellijk in zijn essentie laat begrijpen, wordt niet onderzocht. Bent u aanbesteder, verklaar dan in het bestek uitdrukkelijk welke bepalingen over prijsonderzoek u op de onderhandelingsprocedure toepast, vraag de verantwoording formeel en met termijn, en documenteer uw analyse per fase met meerdere referentiepunten — raming, concurrerende offerte, bestekstermijnen en een externe benchmark. Onderzoek ook de prijzen van de winnaar en leg vast waarom u hem geen verantwoording vroeg; dat weerlegt het verwijt van ongelijke behandeling.
Te onthouden
- Onder het KB van 8 januari 1996 mocht een aanbesteder het prijsonderzoek van artikel 110, § 3 via het bestek toepasselijk maken op een onderhandelingsprocedure (art. 122, vierde lid); die besteksbepaling is niet onwettig en verplicht hem vervolgens tot een zorgvuldig onderzoek.
- Een verzoek om prijsverantwoording hoeft niet te zeggen of de prijzen te hoog of te laag lijken; het volstaat dat de inschrijver de kans krijgt en neemt om te antwoorden.
- De aanbesteder mag de opgegeven mandagen toetsen aan de uitvoeringstermijnen én aan de realiteitszin van de tijd gelet op de prestaties in het bestek; hij moet daarbij het onderscheid tussen mandagen en kalenderweken voor ogen houden, wat Beliris hier deed.
- Een raming die vier keer hoger ligt dan de geboden prijs, een concurrent die veel dichter bij die raming zit en uurtarieven ver onder de KVIV-barema’s vormen samen afdoende motieven om een prijs abnormaal laag te noemen.
- Geen ongelijke behandeling wanneer enkel de laagste inschrijver bevraagd wordt, als ook de prijzen van de winnaar zijn onderzocht en zijn situatie feitelijk verschilt.
- De keuze voor een onderhandelingsprocedure moet binnen vijftien dagen na de bekendmaking worden aangevochten (art. 65/23); na de gunning is het te laat. De motivering ‘specificaties niet nauwkeurig bepaalbaar’ is aanvaardbaar voor intellectuele diensten die zelf de voorwaarden van een latere opdracht moeten onderzoeken.
- Kosten: 175 euro ten laste van WDOG Architecten.
Waarop letten
- Het uurtarief dat u zelf als gemiddelde opgeeft, wordt de rekeneenheid van de aanbesteder.
- Eigen modellen en ervaring wegen weinig als het bestek oplegt met de typedocumenten van de aanbesteder te werken.
- Een UDN-middel dat twintig alinea’s en vijftien bladzijden beslaat, wordt door de Raad enkel ‘in zijn essentie’ onderzocht.
- Het arrest past de wet van 24 december 1993 en het KB van 8 januari 1996 toe; onder de huidige wet van 17 juni 2016 en het KB van 18 april 2017 is het prijsonderzoek in alle procedures verplicht, maar de methode van beoordeling die de Raad hier aanvaardt, blijft bruikbaar.
- Termijnoverschrijding door de winnaar in mandagen betekent niet dat hij de contractuele termijnen in kalenderweken niet zal halen; gelijktijdig werk van meerdere medewerkers verklaart het verschil.
Stel jezelf de vraag
Hebt u uw forfaitaire prijs per fase omgerekend naar mandagen en getoetst aan de termijnen en prestaties van het bestek, vóór u indient en zeker vóór u een prijsverantwoording schrijft? Beantwoordt uw verantwoording elke fase afzonderlijk met argumenten die voor die fase relevant zijn? Weet u dat het uurtarief dat u zelf opgeeft de basis wordt van de analyse van de aanbesteder, en dat het naast externe barema’s wordt gelegd? Hebt u de vervaltermijn van vijftien dagen na de bekendmaking in het oog als u de procedurekeuze wilt betwisten? Als aanbesteder: maakt uw bestek artikel 110, § 3 (of de huidige tegenhanger) uitdrukkelijk toepasselijk, en kunt u per fase tonen dat u de verantwoording inhoudelijk hebt onderzocht, ook die van de gekozen inschrijver?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →