Een decreet van Napoleon velt de gunning van het Groot Seminarie van Luik: als econoom en penningmeester dezelfde persoon zijn, is het bureau onwettig samengesteld
Het Groot Seminarie van Luik gunde de ontwerpopdracht voor het waterdicht maken van zijn kerk aan de tijdelijke vereniging Via Architecture–Greisch en wierp op dat de Raad van State onbevoegd was omdat het geen administratieve overheid zou zijn; de Raad oordeelde prima facie het tegendeel — het seminarie is een bij wet ingestelde openbare instelling — en schorste de gunning bij uiterst dringende noodzakelijkheid op een ambtshalve opgeworpen middel: het bureau dat de beslissing nam was onwettig samengesteld, want één persoon cumuleerde de functies van econoom en penningmeester, in strijd met artikel 62 van het keizerlijk decreet van 6 november 1813.
Wat gebeurde er?
Met een aankondiging van 28 juli 2022 schreef het Seminarie van Luik een dienstenopdracht uit voor de aanstelling van een ontwerper — een volledige opdracht met architectuur, stabiliteit, speciale technieken en veiligheidscoördinatie — voor het waterdicht maken van de kerk van het Seminarie, de voormalige abdij van de Prémontrés van Beaurepart. Vier inschrijvers dienden op 15 september 2022 een offerte in. Op 17 november 2022 gunde het bureau administratif van het Seminarie de opdracht aan de tijdelijke vereniging van Via Architecture, étude & patrimoine met het Bureau d’études Greisch, en weerde het de offerte van DDGM architectes. DDGM vorderde samen met haar drie onderaannemers (Prototype, G.E.I. Techniques spéciales en COSEP) op 6 december 2022 de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Het Seminarie voerde vooraf aan dat de Raad van State onbevoegd was: het zou geen administratieve overheid zijn, want opgericht in 1592, zonder overheidsingrijpen, zonder publieke financiering en zonder toezicht. De Raad maakte een opmerkelijke historische analyse: het bisdom Luik en zijn seminarie werden na de Luikse en Franse revoluties afgeschaft, en het huidige Seminarie dankt zijn bestaan aan het Concordaat van 1801 en de wetten en keizerlijke decreten van Napoleon (1802, 1804, 1809, 1813), die de diocesane seminaries als openbare dienst herstelden, hun een bijzonder patrimonium toewezen en hen aan administratief toezicht onderwierpen. Die teksten zijn nooit opgeheven — desuetudo bestaat niet in het Belgisch recht, zoals het Grondwettelijk Hof in arrest nr. 135/2015 nog bevestigde. Het Seminarie staat bovendien zelf als ‘openbare instelling’ ingeschreven in de Kruispuntbank en trad in de aankondiging op als aanbestedende overheid met die hoedanigheid. De Raad achtte zich dus prima facie bevoegd. De vordering was wel onontvankelijk voor de drie onderaannemers: alleen DDGM had een offerte ingediend en dus een eigen belang. Vervolgens kwam het nieuwe middel, aangebracht na het onderzoek van de adjunct-auditeur en van openbare orde: volgens artikel 62 van het keizerlijk decreet van 6 november 1813 bestaat het bureau van een seminarie uit minstens vier leden met onderscheiden functies, onder wie een econoom en een penningmeester. Uit het antwoord van het Seminarie van 21 december 2022 bleek dat één persoon, V.P., sinds 5 mei 2022 beide functies cumuleerde. Het decreet scheidt nochtans bewust uitgaven (econoom) en ontvangsten (penningmeester), tot en met de kas met drie sleutels van artikel 73. De ter zitting ingeroepen praktische moeilijkheden en ‘garde-fous’ (dubbele handtekening, dubbele boekhouding, jaarlijkse audit) rechtvaardigden die inbreuk niet. Het middel werd ernstig bevonden, de belangenafweging viel in het voordeel van de schorsing uit, en de Raad schorste de gunningsbeslissing met onmiddellijke tenuitvoerlegging; de kosten werden aangehouden.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest toont eerst en vooral hoe ruim het begrip ‘administratieve overheid’ — en dus het toepassingsgebied van het overheidsopdrachtenrecht en de bevoegdheid van de Raad van State — kan reiken: tot een kerkelijk seminarie waarvan het statuut teruggaat op het Concordaat van 1801 en decreten van Napoleon. De Raad herinnert eraan dat wetgeving niet verdwijnt door onbruik: teksten uit 1813 die nooit werden opgeheven, blijven bindend recht, ook als niemand ze nog toepast. Voor de praktijk is de tweede laag minstens zo belangrijk: de regelmatige samenstelling van het orgaan dat de gunningsbeslissing neemt, raakt de openbare orde. De Raad kan dat middel ambtshalve opwerpen, en de verzoekende partij kan het tot de sluiting van de debatten aanvoeren — hier kwam het pas boven na een onderzoeksmaatregel van de auditeur, en het volstond op zichzelf om de schorsing te dragen, zonder dat de eigenlijke wering van de offerte nog aan bod kwam. Ten slotte bevestigt het arrest de klassieke maar vaak vergeten regel dat onderaannemers, ook hoofdelijk gehouden onderaannemers op wier draagkracht de inschrijver steunt, geen eigen belang hebben bij het aanvechten van de gunning: alleen wie zelf een offerte indiende, heeft toegang tot de rechter.
De les
Voor inschrijvers: kijk bij atypische aanbesteders — kerkfabrieken, seminaries, stichtingen, vzw's in de publieke sfeer — niet alleen naar de inhoud van de beslissing maar ook naar wie ze nam en of dat orgaan wettig was samengesteld; een bevoegdheidsgebrek is van openbare orde en kan zelfs nog ter zitting worden aangevoerd. Dien uw beroep in naam van de inschrijver zelf in, niet samen met onderaannemers: die zijn onontvankelijk en leveren geen procedureel voordeel op. En laat u niet afschrikken door een exceptie van onbevoegdheid: dat een aanbesteder zichzelf geen administratieve overheid noemt, betekent niet dat de Raad van State hem volgt — de inschrijving als openbare instelling in de Kruispuntbank en de eigen aankondiging wogen hier zwaar. Voor aanbesteders buiten de klassieke besturen: breng uw juridisch statuut en de samenstelling van uw beslissingsorganen op orde vóór u een opdracht plaatst. Praktische bezwaren en zelfgebouwde waarborgen vervangen de wettelijke regels niet — zolang een tekst van kracht is, al dateert hij van 1813, moet hij worden nageleefd.
Te onthouden
- Het Groot Seminarie van Luik is prima facie een administratieve overheid: het dankt zijn bestaan aan het Concordaat van 1801 en de napoleontische wetten en decreten, die het als openbare instelling met een openbare dienst (priesteropleiding), een bijzonder patrimonium en administratief toezicht hebben ingericht.
- Er bestaat geen opheffing door desuetudo: bepalingen uit 1813 die nooit werden opgeheven, blijven gelden, ook als ze decennialang niet meer werden toegepast.
- De regelmatige samenstelling van het beslissingsorgaan is van openbare orde; het middel kan ambtshalve en tot de sluiting van de debatten worden opgeworpen, met respect voor de procedurele loyauteit.
- Eén persoon die tegelijk econoom en penningmeester is, schendt artikel 62 van het keizerlijk decreet van 6 november 1813, dat uitgaven- en ontvangstenbeheer bewust scheidt; ‘garde-fous’ zoals dubbele handtekeningen en audits verhelpen dat niet.
- Onderaannemers van de inschrijver — zelfs hoofdelijk aansprakelijke — hebben geen eigen, rechtstreeks belang bij de gunning en zijn onontvankelijk in hun beroep.
- De schorsing werd bevolen met onmiddellijke tenuitvoerlegging; de offertes blijven in dit stadium vertrouwelijk en de kosten werden aangehouden.
Waarop letten
- De bevoegdheidsvraag (administratieve overheid of niet) bepaalt of u bij de Raad van State dan wel bij de gewone rechter moet aankloppen — vergis u niet van forum, de termijnen lopen door.
- De eigen verklaringen van de aanbesteder (inschrijving als ‘openbare instelling’, hoedanigheid in de aankondiging) kunnen tegen hem worden gebruikt.
- Het nieuwe middel kwam er dankzij de onderzoeksmaatregel van de adjunct-auditeur — het contentieux voor de Raad is geen louter partijendebat.
- Over de wering van de offerte van DDGM zelf heeft de Raad zich niet uitgesproken; de schorsing steunt volledig op het samenstellingsgebrek.
Stel jezelf de vraag
Controleert u bij een atypische aanbesteder wie de gunningsbeslissing ondertekende en of het beslissingsorgaan wettig was samengesteld? Weet u dat een onregelmatige samenstelling de openbare orde raakt en tot de sluiting van de debatten kan worden opgeworpen, ook op aangeven van de auditeur? Dient u uw UDN-vordering in naam van de inschrijver alleen in, zonder onderaannemers die toch onontvankelijk zijn? En als aanbestedende instelling met een bijzonder statuut: kent u de — soms eeuwenoude — teksten die uw organen regelen, en leeft u ze na, of vertrouwt u erop dat niemand ze nog kent?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →