Het gemiddelde van twee offertes als meetlat: de Raad van State schorst de gunning van het Aalsterse glasonderhoud omdat de stad met twee maten woog
De stad Aalst toetste de twee overgebleven offertes voor het onderhoud van glaswerk en schrijnwerk aan hun onderling gemiddelde van 59.181,88 euro, aanvaardde de summiere uitleg van de nv A. over ‘geoptimaliseerde routes’ zonder één stuk in het dossier en verwierp tegelijk de toelichting van de uittredende dienstverlener T.T. omdat die niet cijfermatig onderbouwd was — en precies dat verschil in gestrengheid, samen met het negeren van de raming, bracht de Raad van State ertoe de gunning bij uiterst dringende noodzakelijkheid te schorsen.
Wat gebeurde er?
De stad Aalst plaatste met een openbare procedure op grond van artikel 36 van de wet van 17 juni 2016 een dienstenopdracht met als voorwerp een ‘Raamovereenkomst voor het onderhoud van glaswerk en schrijnwerk van diverse gebouwen voor een periode van maximum 4 jaar’, nationaal en Europees bekendgemaakt. Er kwamen drie offertes binnen; één werd substantieel onregelmatig verklaard en geweerd, zodat er in de praktijk nog twee overbleven: die van de bv T.T., die de opdracht al acht jaar uitvoerde, en die van de nv A. Bij het algemeen prijsonderzoek vergeleek de stad elke prijs met het rekenkundig gemiddelde van de ingediende offertes — 59.181,88 euro exclusief btw, met een toegelaten afwijking van 15 procent, wat een vork van 50.304,59 tot 68.059,16 euro opleverde. De nv A. bood 47.814,75 euro (19,21 procent onder het gemiddelde), T.T. 70.549,00 euro (19,21 procent erboven). Dezelfde spiegeling dook op bij de eenheidsprijzen: voor post 12 (Cultuurhuis De Werf) 2.325 euro tegenover 4.529 euro, voor post 21 (Duizendpootjes) 2.962,50 euro tegenover 2.135 euro, voor post 35 (bibliotheek Utopia) 2.325 euro tegenover 6.000 euro. De stad bevroeg beide inschrijvers en behandelde hun antwoorden ongelijk. De uitleg van de nv A. — een efficiënte uitvoering door een geoptimaliseerde planning en optimalisatie van de routes, en een kostenoptimalisatie door maximaal de eigen hoogwerker in te zetten — werd telkens aanvaard met de formule dat de prijs ‘niet abnormaal lijkt’. De uitleg van T.T. — acht jaar nagenoeg ongewijzigde prijzen, investeringen in nieuwe machines, kennis van de betrokken gebouwen, een duurder onderhoudsproduct (Textar) voor de gevelpanelen en een extra man voor de begeleiding van de kabel bij gondelwerk — werd stuk voor stuk afgewezen als te algemeen en niet cijfermatig onderbouwd. T.T. moest daarop een formele prijsverantwoording indienen in toepassing van artikel 36 van het KB Plaatsing; haar offerte werd vervolgens onregelmatig verklaard en geweerd. Op 10 juli 2026 gunde de stad de opdracht aan de nv A.; op 20 juli 2026 deelde zij de gemotiveerde gunningsbeslissing elektronisch aangetekend mee. Op 4 augustus 2026 vorderde T.T. de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid; de zitting vond plaats op 27 augustus 2026. De Raad van State verwierp eerst de exceptie van de stad dat T.T. maar belang had bij haar tweede middelonderdeel als zowel de totaalprijs als de posten 21 en 35 ten onrechte abnormaal waren bevonden, en ging daarna prima facie door de knieën van het prijsonderzoek. Met slechts twee voorliggende offertes ondermijnt het gemiddelde zijn eigen representativiteit: het is geen evident uitgangspunt om de ene of de andere prijs abnormaal te noemen louter omdat hij van dat zogenaamde gemiddelde afwijkt. Bovendien lag de prijs van de gekozen inschrijver ongeveer 33 procent onder die van T.T., terwijl die laatste zelf al beduidend onder de raming zat — en uit het administratief dossier bleek niet dat de stad de raming of enige andere maatstaf in haar onderzoek had betrokken; de redenen die zij achteraf in haar nota aanvoerde om de raming opzij te schuiven, oordeelde de Raad veeleer post factum geformuleerd. Van de beweerde efficiënte uitvoering, de geoptimaliseerde planning en de routeoptimalisatie was in het dossier geen enkel stuk terug te vinden, op de even karige toelichting van de gekozen inschrijver na. Waar T.T. meermaals het gebrek aan verifieerbare en kwantificeerbare gegevens werd verweten, kreeg de nv A. datzelfde verwijt niet — wat prima facie niet spoort met de plicht om alle inschrijvers in elke fase op gelijke voet te behandelen. Ten slotte stelde de Raad vast dat de werkwijze om de toelichting enkel aan het gemiddelde af te wegen, ertoe leidde dat de argumenten van T.T. uitsluitend door de bril van een te hoge prijs werden gelezen, zodat relevante elementen — de acht jaar stabiele prijzen, de nieuwe machines, de gebouwenkennis, en de stelling dat niet haar prijs te hoog was maar die van de concurrent onder de marktvoorwaarden lag — niet ernstig in de beoordeling werden betrokken. De ruime beoordelingsvrijheid en de beperkte formele motiveringsplicht bij een algemeen prijsonderzoek deden daaraan niets af: zij ontslaan het bestuur niet van een zorgvuldig onderzoek waarvan de bevindingen steun vinden in het dossier. Het enig middel was in de aangegeven mate ernstig en de Raad beval de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de beslissing van 10 juli 2026.
Waarom doet dit ertoe?
Het arrest snijdt in een gewoonte die in veel gunningsverslagen is ingesleten: de prijzen van de inschrijvers tegen hun onderling gemiddelde leggen, een bandbreedte van 15 procent trekken, en wat daarbuiten valt ‘schijnbaar abnormaal’ noemen. Die automatische piloot houdt geen stand wanneer er maar twee offertes voorliggen. Met twee prijzen ligt het gemiddelde per definitie precies tussen beide in, zodat elke afwijking spiegelbeeldig is — hier tweemaal 19,21 procent, en bij de eenheidsprijzen tweemaal 32,16 en tweemaal 44,14 procent. Het instrument meet dan niet de normaliteit van een prijs, maar enkel de afstand tussen de twee inschrijvers. De Raad voegt daar een tweede correctie aan toe die minstens even bruikbaar is: de raming van de aanbesteder is geen decor. Wanneer beide offertes onder de raming liggen en de aanbesteder toch de hoogste als abnormaal hoog bestempelt, moet uit het dossier blijken waarom die raming werd terzijde geschoven — en niet pas uit een nota met opmerkingen tijdens de procedure. Het derde en scherpste punt gaat over symmetrie. Een aanbesteder mag streng zijn over cijfermatige onderbouwing, maar dan wel voor iedereen. Een winnaar die ‘geoptimaliseerde routes’ inroept en daarmee wegkomt terwijl de verliezer wordt afgestraft omdat hij geen manuren of eenheidskosten becijfert, levert een dossier op dat de toets van artikel 4 van de wet van 17 juni 2016 niet doorstaat. Ten slotte herinnert het arrest eraan waar de bewijslast ligt: de vaststelling dat er géén abnormale prijzen zijn, hoeft niet in extenso in het gunningsverslag te staan, maar zij moet wel érgens in het administratief dossier steun vinden. Een dossier dat op dat punt leeg is, maakt rechterlijk toezicht onmogelijk — en dat volstaat op zich al voor een ernstig middel.
De les
Werkt u met een rekenmodule die offertes tegen het gemiddelde afzet, kijk dan eerst hoeveel offertes er overblijven. Bij twee inschrijvers is dat gemiddelde geen objectieve maatstaf maar een spiegel, en moet u andere referentiepunten aanspreken: uw eigen raming, historische prijzen van de vorige opdracht, marktgegevens, de opbouw van de posten. Schuift u de raming terzijde, motiveer dat dan in het gunningsverslag en niet pas in uw verweernota. Leg vervolgens dezelfde lat bij iedereen: eist u van de ene inschrijver manuren, inzetduur en kostenspecificaties, aanvaard dan bij de andere geen zin over ‘efficiënte planning’ zonder één onderbouwend stuk. En zorg dat het administratief dossier het werk toont — de e-mails, de berekeningen, het plan van aanpak dat u effectief hebt nagekeken — want wat er niet in zit, bestaat voor de Raad van State niet. Bent u inschrijver en krijgt u de vraag om een hoge prijs te verantwoorden, geef dan niet alleen kwalitatieve redenen maar becijfer ze: manuren per post, materiaalkost per m², rendementen. Vergelijk daarnaast expliciet met de raming en met de prijs van de concurrent, en vraag in uw beroep inzage in wat de aanbesteder van die concurrent heeft aanvaard — het verschil in gestrengheid is hier het middel dat werkte, niet de eigen prijsuitleg.
Te onthouden
- Met slechts twee voorliggende offertes ondermijnt het rekenkundig gemiddelde zijn eigen representativiteit: afwijking van dat gemiddelde is dan geen evident uitgangspunt om een prijs schijnbaar abnormaal te noemen.
- Ligt de prijs van de gekozen inschrijver ruim onder die van de verzoeker én zit die laatste zelf al onder de raming, dan moet uit het dossier blijken of en waarom de raming buiten beschouwing bleef; een verklaring in de nota met opmerkingen komt te laat en oogt post factum.
- Aanvaardt de aanbesteder de prijsuitleg van de winnaar (‘efficiënte uitvoering, geoptimaliseerde planning, optimalisatie van de routes’) zonder enig onderbouwend stuk in het administratief dossier, dan kan de Raad van State niet nagaan of er werkelijk een prijsonderzoek is gevoerd.
- Dezelfde eis van verifieerbare en kwantificeerbare gegevens moet voor alle inschrijvers gelden; ze enkel aan de verliezer tegenwerpen schendt prima facie artikel 4, eerste lid, van de wet van 17 juni 2016.
- Wie de toelichting van een inschrijver uitsluitend vanuit het perspectief van een te hoge prijs leest, dreigt relevante argumenten te laten liggen — hier acht jaar stabiele prijzen, investeringen in nieuwe machines, kennis van de gebouwen en de stelling dat de concurrent onder de marktvoorwaarden bood.
- De ruime beoordelingsvrijheid bij het algemeen prijsonderzoek en de beperkte formele motiveringsplicht ontslaan het bestuur niet van een zorgvuldig onderzoek waarvan de motieven steun vinden in het administratief dossier.
- De exceptie dat de verzoeker pas belang heeft als álle als abnormaal bestempelde prijzen onterecht zijn, gaat niet op wanneer de Raad vaststelt dat het algemeen prijsonderzoek ook tegenover de winnaar onzorgvuldig was en beide partijen ongelijk werden behandeld.
Waarop letten
- Het aantal offertes dat na wering overblijft — dat bepaalt of een gemiddelde-toets überhaupt betekenis heeft.
- Of de raming en andere maatstaven aantoonbaar in het algemeen prijsonderzoek zijn betrokken, en waar dat in het dossier staat.
- Het verschil in gestrengheid tussen de behandeling van de winnaar en die van de verliezer, post per post.
- De aanwezigheid van onderbouwende stukken achter een aanvaarde prijsuitleg, niet enkel de conclusie ‘lijkt niet abnormaal’.
- Dat een prijsuitleg die een lage prijs verklaart niet zomaar mag worden weggezet als irrelevant voor een hoge prijs zonder de aangevoerde elementen te wegen.
- Dat dit een prima facie oordeel in UDN is: de schorsing beslecht de zaak niet ten gronde en over de kosten wordt in dit arrest niet beslist.
Stel jezelf de vraag
Hoeveel offertes blijven er na de regelmatigheidstoets écht over, en is uw gemiddelde met dat aantal nog een zinvolle maatstaf? Hebt u naast het gemiddelde ook de raming, de prijzen van de vorige opdracht of andere marktgegevens betrokken — en staat dat in het gunningsverslag of enkel in uw hoofd? Kunt u, post per post, aantonen dat u de toelichting van de winnaar even kritisch hebt gewogen als die van de verliezer? Zit in het administratief dossier een stuk dat de aanvaarde prijsuitleg van de winnaar onderbouwt, of enkel de zin waarin u ze aanvaardt? En als inschrijver: hebt u uw hogere prijs met cijfers onderbouwd in plaats van met ervaring, en hebt u gecontroleerd of de aanbesteder de concurrent dezelfde onderbouwing heeft gevraagd?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →