Strandbars in Knokke: geen dienstenconcessie, maar de gemeente moest een bod van 25,25 euro/m² wél kritisch onderzoeken — toewijzing van negen loten geschorst
De bv K., die sinds 2013 een strandbar uitbaat in de zone Knokke en op de elfde plaats eindigde, haalt de schorsing van de toewijzing van negen loten binnen: de Raad van State aanvaardt dat het om een domeinconcessie gaat en niet om een dienstenconcessie, maar oordeelt dat Knokke-Heist de uitzonderlijk hoge concessievergoedingen van 25,25 en 15,20 euro/m² niet zorgvuldig onderzocht en de vastgestelde strijdigheden met het PRUP te makkelijk doorschoof naar de vergunningsfase.
Wat gebeurde er?
Knokke-Heist is concessiehouder van het strand en de zeedijk op haar grondgebied; de nieuwe hoofdconcessie met het Vlaamse Gewest loopt van 2027 tot 2035, eenmaal verlengbaar met negen jaar. Voor de subconcessies voor strandbars (perceel 1) en kinderparken (perceel 2) organiseerde de gemeente een marktbevragingsprocedure. Het college stelde op 6 februari 2026 een beoordelingscommissie aan met drie externe experten (financieel, horeca en kwaliteit) en een interne voorzitter, en keurde op 26 februari 2026 de concessieleidraad goed. Die leidraad verklaarde de concessiewet van 17 juni 2016 en de regelgeving overheidsopdrachten uitdrukkelijk niet van toepassing. De voorstellen werden beoordeeld op een financieel voorstel (35 punten: 20 voor de concessievergoeding volgens de regel van drie en 15 voor het financieel plan), het kernteam (15 punten) en de kwaliteit van uitbating en inrichting (50 punten). Het financieel meerjarenplan moest verplicht door een erkend bedrijfsrevisor of accountant zijn gevalideerd. In de zone Knokke waren negen loten beschikbaar voor twaalf kandidaten. De bv K., die er sinds 2013 een strandbar uitbaat, eindigde in het evaluatieverslag van 26 augustus 2026 elfde met 47,03/100 punten, 3,73 punten achter de negende. De tussenkomende partij, de bv L. (kandidaat 28), stond eerste met 77,55 punten en kreeg lot 9. Het college keurde het verslag op 28 augustus 2026 goed; op 10 september volgde de UDN-vordering, een van zeven tegen dezelfde beslissing. In hoofdorde riep de bv K. artikel 15 van de wet van 17 juni 2013 in, dat schorsing toelaat zonder bewijs van spoedeisendheid, met het argument dat de strandbarconcessies in werkelijkheid concessies voor diensten zijn: de gemeente bepaalt assortiment, openingsperiode, inrichting en zelfs esthetiek, en sanctioneert de naleving. Staatsraad Patricia De Somere, waarnemend voorzitter van de Xe kamer, stelde vooreerst dat de kwalificatie die de gemeente zelf geeft niet doorslaggevend is, maar volgde de bv K. toch niet. Voor een dienstenconcessie moet de overeenkomst hoofdzakelijk gaan over diensten die aan door de overheid bepaalde eisen voldoen en waarvan zij de uitvoering kan afdwingen. Een strandbar is een horeca-activiteit van de concessiehouder zelf: hij is niet verplicht te exploiteren en kan dat zelfs een tijd niet doen. De exploitatievoorwaarden zijn randvoorwaarden voor het gebruik van het openbaar domein, de sancties kunnen geen exploitatie afdwingen, en het exploitatierisico onderscheidt een concessie van een overheidsopdracht, maar niet van een domeinconcessie. Ook de clausule in de hoofdconcessie dat onderconcessies worden gegund ‘conform de toepasselijke bepalingen waaronder de wet van 17 juni 2016’, betekent enkel ‘voor zover toepasselijk’. De bv K. moest de urgentie dus bewijzen, en slaagde daarin: met een door haar accountant becijferd financieringstekort van bijna 300.000 euro per jaar, meer dan 900.000 euro doorlopende bankschulden en een strandbar die ongeveer 85% van haar omzet draagt, toonde ze met verifieerbare gegevens aan dat ze zelfs een kortstondig verlies niet kan opvangen. Ten gronde vond de Raad twee middelen ernstig. Ten eerste de financiële toets. De tussenkomende partij en kandidaat 30 boden 25,25 en 15,20 euro/m², terwijl de overige biedingen tussen 1,5 en 5 euro/m² lagen; via de regel van drie bepaalden die uitschieters de prijsscore van alle kandidaten. Beide financiële plannen bevatten geen geprojecteerde balans. Het evaluatieverslag noemde ze daarom ‘niet volledig’ — de commissie beschouwde een plan pas als volledig met resultatenrekening, kasstroomoverzicht én geprojecteerde balans — maar trok toch verregaande positieve conclusies over de ‘zeer solide financieringsstructuur’ en de haalbaarheid van de vergoeding (scores 9,45/15 en 9/15). Dat noemt de Raad op het eerste gezicht tegenstrijdig. Ook bij een domeinconcessie moet de concessiegever op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel een gedegen onderzoek voeren naar het realistische karakter van de geboden concessievergoeding, en dat het exploitatierisico bij de concessiehouder ligt, verandert daar niets aan. De validatie door een ITAA-erkend accountant volstond niet. Ten tweede de stedenbouwkundige toets. Bij (quasi) alle schetsontwerpen noteerde de commissie bezwaren tegen de conformiteit met het provinciaal RUP ‘Strand en dijk’ — sanitair niet aan de zeedijk, gesloten wanden die het zicht op zee belemmeren, bijkomende terrassen of personeelsruimtes, een raamverkooppunt van 60 m² plus een afzonderlijk sanitair blok — en beval aan de definitieve plannen aan te passen, maar schoof de eigenlijke beoordeling door naar de omgevingsvergunning. De Raad aanvaardt dat niet elke afwijking tot onregelmatigheid moet leiden en dat de gemeente ze negatief mag scoren. Maar de gemeente moest verantwoorden of de inrichting binnen de perken van een toegelaten afwijking blijft, temeer omdat afwijkingen die ‘in principe niet toegelaten’ zijn wel meetelden in andere criteria zoals huisstijl, comfort, visie en financieel plan. De algemene motivering dat een afwijking ‘niet als een substantiële onregelmatigheid’ wordt gezien, volstond niet. De exceptie dat het puntenverschil toch niet kon worden overbrugd, faalde: samen kunnen beide grieven de kloof van 3,73 punten dichten of zelfs voorstellen onregelmatig maken. De toewijzing van de negen loten in de zone Knokke werd geschorst; de beslissing is materieel deelbaar, zodat de andere zones buiten deze schorsing vallen. Het eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch adviseerde eensluidend.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest is om twee redenen belangrijk. Ten eerste trekt de Raad een duidelijke grens tussen een domeinconcessie en een concessie voor diensten. Het beslissende criterium is niet het exploitatierisico — dat hebben beide gemeen — maar de vraag of de overheid een dienst ‘bestelt’ waarvan ze de uitvoering kan afdwingen. Een strandbar die de concessiehouder op eigen initiatief en risico uitbaat, met randvoorwaarden voor het gebruik van het strand, valt op het eerste gezicht buiten de concessiewet. Dat heeft directe procedurele gevolgen: zonder concessiewet geen automatische schorsing via artikel 15 van de wet van 17 juni 2013, en dus moet de verzoeker zijn urgentie bewijzen. Ten tweede maakt de Raad duidelijk dat ‘buiten de concessiewet’ niet betekent ‘zonder toetsing’. Het zorgvuldigheidsbeginsel verplicht ook een concessiegever van een domeinconcessie om opvallend hoge biedingen kritisch te onderzoeken — niet om de bieder te beschermen, maar omdat een niet-onderzochte uitschieter via de regel van drie de score van alle anderen vertekent en de goede uitvoering in gevaar kan brengen. En wie zelf voorschrijft dat het beoordeelde voorstel moet worden uitgevoerd, kan stedenbouwkundige knelpunten niet integraal naar de vergunningsfase doorschuiven terwijl hij intussen punten geeft voor ontwerpkenmerken die misschien nooit vergund raken. Voor alle lokale besturen die standplaatsen, terrassen, parkings of reclamedragers via een eigen leidraad toekennen, is dit arrest een praktische checklist.
De les
Voor kandidaten: een beroep op de concessiewet om aan het urgentiebewijs te ontsnappen, is bij klassieke domeinconcessies een riskante gok — bouw uw urgentie dus altijd ook op met harde, door een accountant gestaafde cijfers, zoals de bv K. deed. Kijk in het evaluatieverslag naar biedingen die ver boven de rest uitsteken en naar de manier waarop de commissie de financiële plannen van die bieders heeft beoordeeld: interne tegenstrijdigheden (‘onvolledig’ maar ‘zeer solide’) zijn een sterke grief. En een lage rangschikking is geen reden om af te haken: met 3,73 punten achterstand en twee ernstige middelen was de rangschikking ‘niet langer vaststaand’. Voor concessiegevers: onderzoek uitzonderlijke biedingen expliciet en motiveer waarom ze haalbaar zijn, zeker als de prijs via een regel van drie de scores van anderen bepaalt; een accountantsvalidatie is geen vervanging voor eigen onderzoek. Als u stedenbouwkundige conformiteit in de beoordeling betrekt, beslis dan per voorstel of een afwijking binnen de toegelaten marge valt of wezenlijk is, en laat afwijkingen die ‘in principe niet toegelaten’ zijn geen punten opleveren in andere criteria. En als u een geprojecteerde balans als element van volledigheid hanteert, trek dan geen conclusies die zonder die balans niet te trekken zijn.
Te onthouden
- De kwalificatie die de concessiegever zelf geeft, is niet doorslaggevend; de concrete kenmerken van de rechtsverhouding bepalen of het om een domeinconcessie of een concessie voor diensten gaat.
- Een concessie voor diensten veronderstelt dat de overeenkomst hoofdzakelijk betrekking heeft op diensten die aan door de overheid bepaalde eisen voldoen en waarvan zij de uitvoering kan afdwingen; een strandbar zonder exploitatieplicht is op het eerste gezicht een domeinconcessie.
- Het exploitatierisico onderscheidt een concessie van een overheidsopdracht, maar niet van een domeinconcessie.
- Zonder toepassing van de wet van 17 juni 2016 geldt artikel 15 van de wet van 17 juni 2013 niet en moet de uiterst dringende noodzakelijkheid worden aangetoond (art. 17 gecoördineerde wetten RvS).
- Ook bij een domeinconcessie moet de concessiegever het realistische karakter van de aangeboden concessievergoedingen gedegen onderzoeken; een accountantsvalidatie van het financieel plan volstaat niet.
- Een PRUP-afwijking leidt niet a priori tot onregelmatigheid, maar de concessiegever moet verantwoorden of de inrichting binnen een toegelaten afwijking blijft; een algemene motivering volstaat niet.
- De omvang van een verzoekschrift is in abstracto geen beletsel voor een UDN-procedure, al beperkt de Raad zijn onderzoek tot de prima facie duidelijke grieven.
- Wie elfde van twaalf eindigde op 3,73 punten van de laatste toegewezen plaats, behoudt belang wanneer de ernstige grieven samen de rangschikking ‘niet langer vaststaand’ maken.
Waarop letten
- Uitschietersbiedingen die via de regel van drie de prijsscore van alle kandidaten bepalen.
- Interne tegenstrijdigheden in het evaluatieverslag tussen vaststellingen en conclusies.
- Stedenbouwkundige voorschriften (PRUP, VCRO-afwijkingen) die de uitvoerbaarheid van het beoordeelde concept raken.
- Clausules in een hoofdconcessie die naar de concessiewet verwijzen: ‘waaronder’ betekent ‘voor zover toepasselijk’.
- Het urgentiebewijs bij domeinconcessies: omzetaandeel, financieringstekort en schuldenlast, gestaafd door een accountant.
- De beperking van de schorsing tot de betwiste zone bij een materieel deelbare toewijzingsbeslissing.
Stel jezelf de vraag
Als kandidaat: steunt mijn UDN-vordering bij een domeinconcessie op een concreet en becijferd urgentiebewijs, los van de vraag of de concessiewet van toepassing is? Heb ik de biedingen van de best gerangschikte kandidaten vergeleken en nagegaan hoe de concessiegever de haalbaarheid van uitschieters heeft onderzocht? Heb ik becijferd hoeveel punten mij scheiden van de laatste toegewezen plaats, en kunnen mijn grieven samen die kloof dichten? Als concessiegever: heb ik opvallend hoge concessievergoedingen gedegen onderzocht en die analyse in het evaluatieverslag gemotiveerd? Zijn de conclusies in mijn evaluatieverslag consistent met de vaststellingen (bijvoorbeeld: een onvolledig plan dat toch ‘zeer solide’ wordt genoemd)? Heb ik bij elk voorstel met stedenbouwkundige knelpunten beslist of de afwijking toelaatbaar is, in plaats van alles naar de vergunningsfase door te schuiven?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →