Schorsing UDN: raamovereenkomst bodemonderzoeken geschorst omdat aanbesteder geen inventaris bijvoegt bij opdracht tegen prijslijst — inschrijvers mogen niet zelf hun prijslijst samenstellen
De Raad van State schorst de gunning van de raamovereenkomst voor bodemonderzoeken in het havengebied Gent aan een derde omdat North Sea Port Flanders, hoewel de opdracht is aangemerkt als een opdracht tegen prijslijst, geen inventaris bij de opdrachtdocumenten heeft gevoegd en het aan de inschrijvers heeft overgelaten om zelf een prijslijst op te stellen — hetgeen leidt tot het ontbreken van een uniforme vergelijkingsbasis voor de eenheidsprijzen en daarmee de rechtmatige en transparante beoordeling van de offertes ondermijnt.
Wat gebeurde er?
North Sea Port Flanders schrijft via niet-openbare procedure in de speciale sectoren een raamovereenkomst uit voor bodemonderzoeken in het havengebied Gent (bestek 2023-005), met een initiële duur van 24 maanden en tweemaal stilzwijgende verlenging. Het bestek merkt de opdracht aan als een 'opdracht tegen prijslijst' in de zin van artikel 2, 4°, van het KB Speciale Sectoren, maar voegt geen inventaris (artikel 2, 8°) bij de opdrachtdocumenten. In plaats daarvan bepaalt het bestek dat de inschrijver zelf de prijslijst toevoegt die hij voor alle werkzaamheden hanteert, en aan de hand daarvan twee gedetailleerde prijsopgaves maakt voor twee scenario's: (1) het perceel is geen risicoperceel en moet worden geschrapt, en (2) een oriënterend bodemonderzoek (OBO) is nodig en wordt uitgevoerd. De totaalprijs van beide scenario's wordt vergeleken als gunningscriterium prijs (70 punten), naast het plan van aanpak (30 punten). Zeven kandidaten dienen een aanvraag tot deelneming in, allen worden geselecteerd, maar slechts twee dienen een offerte in: Terra Engineering & Consultancy (TEC) en de bv S.B. Na een eerste gunning aan S.B. op 26 juni 2024 die wordt ingetrokken (na een eerdere UDN-vordering verworpen bij arrest 260.470), wordt de opdracht op 23 augustus 2024 opnieuw gegund aan S.B. TEC vordert schorsing bij UDN met een enig middel in twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft de onwettigheid van het bestek: bij een opdracht tegen prijslijst moet de aanbestedende overheid een inventaris voegen zodat een uniforme vergelijkingsbasis voor de eenheidsprijzen voorhanden is. De verwerende partij werpt op dat TEC de bestekskritiek eerder had moeten aanvoeren en dat de twee scenario's juist de vergelijkbaarheid bewerkstelligen. De Raad van State verwerpt deze excepties: een inschrijver mag de onwettigheid van het bestek inroepen tegen de gunningsbeslissing (arrest 152.173 AV), en een inschrijver hoeft tijdens de procedure geen juridisch onderzoek te voeren van elke bestekbepaling. Ten gronde oordeelt de Raad dat het eerste onderdeel ernstig is: een opdracht tegen prijslijst veronderstelt een uniforme vergelijkingsbasis voor de eenheidsprijzen. De aanbestedende overheid dient een inventaris bij te voegen; zij mag het niet aan de inschrijvers overlaten om zelf een prijslijst op te stellen. Na inzage van de vertrouwelijke prijslijsten stelt de Raad vast dat deze inderdaad aanzienlijke verschillen bevatten in de fractionering van de opdracht in posten. Het baseren van de prijsvergelijking op totaalprijzen voor twee scenario's lost dit niet op: de totaalprijzen weerspiegelen niet noodzakelijk dezelfde prestaties of kostenstructuren. Het beperken van de vergelijking tot twee scenario's voor één perceel biedt bovendien een fragmentarisch beeld van de volledige raamovereenkomst. Het argument dat het een raamovereenkomst betreft en er dus nog geen duidelijk beeld is van alle prestaties, bevestigt eerder het probleem. Het tweede onderdeel (inhoudelijke kritiek op de beoordeling) hoeft niet meer te worden onderzocht. De gunningsbeslissing wordt geschorst. De vordering tegen de impliciete weigeringsbeslissing wordt niet-ontvankelijk verklaard.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest legt een fundamenteel beginsel vast voor opdrachten tegen prijslijst: de aanbestedende overheid moet een inventaris (van posten) bij de opdrachtdocumenten voegen als referentiekader voor de inschrijvers. Zij mag het niet aan de inschrijvers overlaten om zelf een prijslijst op te stellen, want dat leidt onvermijdelijk tot variaties in de fractionering van de opdracht in posten en in de wijze van prijsvaststelling, waardoor er geen uniforme vergelijkingsbasis is. Het arrest verduidelijkt ook dat het baseren van de prijsvergelijking op totaalprijzen voor scenario's niet volstaat als de onderliggende prijsstructuren van de inschrijvers fundamenteel verschillen — de totaalprijzen weerspiegelen dan niet dezelfde prestaties of kostenstructuren. Het feit dat een opdracht een raamovereenkomst betreft en de exacte prestaties nog niet vaststaan, maakt de noodzaak van een inventaris groter, niet kleiner. Procedureel bevestigt het arrest dat een inschrijver de onwettigheid van het bestek mag inroepen tegen de gunningsbeslissing, ook zonder het bestek zelf te hebben aangevochten, en dat het niet-opwerpen van bezwaren tijdens de procedure geen grond is voor niet-ontvankelijkheid.
De les
Als aanbesteder: als je kiest voor een opdracht tegen prijslijst, voeg dan altijd een inventaris (van posten) bij de opdrachtdocumenten. Laat het niet aan de inschrijvers over om zelf een prijslijst samen te stellen — dat ondermijnt de uniforme vergelijkingsbasis die essentieel is voor een rechtmatige beoordeling. Bij een raamovereenkomst waar de exacte prestaties nog niet vaststaan, is een inventaris des te belangrijker om vergelijkbaarheid te waarborgen. Het baseren van de prijsvergelijking op totaalprijzen voor scenario's biedt geen oplossing als de onderliggende prijsstructuren fundamenteel verschillen. Als inschrijver: als het bestek je vraagt zelf een prijslijst op te stellen terwijl de opdracht als 'opdracht tegen prijslijst' is aangemerkt, is dat een potentieel ernstig gebrek. Je hoeft dit niet tijdens de procedure aan te kaarten — je mag de onwettigheid van het bestek inroepen tegen de gunningsbeslissing. Let erop dat het ontbreken van een inventaris ook het regelmatigheidsonderzoek en het prijzenonderzoek kan ondermijnen.
Stel jezelf de vraag
Als aanbesteder: is de opdracht aangemerkt als opdracht tegen prijslijst? Zo ja, heb je een inventaris (van posten) bij de opdrachtdocumenten gevoegd? Stellen de inschrijvers zelf een prijslijst op, of vullen zij een door jou opgestelde inventaris in? Biedt je prijsvergelijkingsbasis (scenario's, totaalprijzen) een voldoende representatief beeld van de volledige opdracht? Als inschrijver: is er een inventaris bijgevoegd? Zo niet, word je gevraagd zelf een prijslijst samen te stellen? Kan je de uniforme vergelijkingsbasis identificeren op basis waarvan de eenheidsprijzen zullen worden vergeleken?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →