Raad van State zonder rechtsmacht voor verbreking domeinconcessie strandbar Wenduine (De Haan) — beslissing vindt haar oorsprong in de concessieovereenkomst (art. 14-15 lastenboek), niet in eenzijdig overheidsgezag — burgerlijke rechter bevoegd
De Raad van State verwerpt het beroep tot nietigverklaring van de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van De Haan van 15 september 2023 om de concessieovereenkomst voor de commercieel-recreatieve ruimte WEN1 (strandbar Wenduine) te verbreken wegens herhaaldelijke niet-uitbating, nu de bestreden beslissing geen eenzijdige gezagshandeling is maar haar oorsprong vindt in de artikelen 14 en 15 van het lastenboek waartoe de concessiehouder zich contractueel heeft verbonden — het geschil behoort tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de Raad van State is krachtens de artikelen 144 en 145 van de Grondwet zonder rechtsmacht — de gevorderde schadevergoeding tot herstel wordt eveneens verworpen als accessorium.
Wat gebeurde er?
Op 22 januari 2015 keurt de gemeenteraad van De Haan het lastenboek goed voor het uitbaten van commercieel-recreatieve ruimten op de stranden van de gemeente, voor een periode van negen navolgende jaren vanaf 2015. Verzoeker dient een inschrijving in voor standplaats WEN1 op het strandgedeelte van Wenduine (ter hoogte van de Van Gansberghehelling). Op 27 december 2016 kent het college van burgemeester en schepenen de concessie toe aan verzoeker voor de jaren 2017 tot en met 2023, tegen een jaarlijkse vergoeding van 5.500 euro, voor de periode van 15 maart tot en met 15 oktober. Artikel 2 van het besluit bepaalt dat de bepalingen van het lastenboek strikt moeten worden nageleefd. Gedurende de uitbating stelt de gemeente herhaaldelijk vast dat de strandbar niet wordt uitgebaat: op de weekends van 10-11 juni 2023 en 17-18 juni 2023, op 25 augustus 2023 en op 8 september 2023. Verzoeker wordt telkens bij aangetekend schrijven aangemaand om zich strikt aan de uitbatingsvoorwaarden te houden. Na de vaststelling van 8 september 2023 beslist het college op 15 september 2023 om de concessieovereenkomst te verbreken met toepassing van de artikelen 14 en 15 van het lastenboek. Verzoeker vordert voor de Raad van State de nietigverklaring van deze beslissing alsook een schadevergoeding tot herstel (art. 11bis gecoördineerde wetten). Hij argumenteert dat de rechtsverhouding wordt beheerst door een domeinconcessie en dat het gaat om een eenzijdige vergunning die om redenen van openbaar belang eenzijdig kan worden herroepen, waardoor de Raad van State de bevoegde rechter zou zijn. De verwerende partij betwist de rechtsmacht: de verbrekingsbeslissing kadert in de contractuele verhouding. Het auditoraat (adjunct-auditeur Meskens) besluit tot niet-ontvankelijkheid wegens gebrek aan rechtsmacht. De Raad van State volgt het auditoraatsverslag: het determinerend motief van de bestreden beslissing is het herhaaldelijk niet-uitbaten van de vergunning — dit is de toepassing van de contractueel overeengekomen mogelijkheid tot verbreking (art. 14-15 lastenboek), niet de uitoefening van eenzijdig overheidsgezag. De Raad van State overweegt dat niet elke beslissing in het kader van een domeinconcessie een eenzijdige gezagshandeling is; er moet worden nagegaan of de bestreden beslissing haar kracht ontleent aan het openbaar gezag dan wel aan het contract. De omstandigheid dat de verwerende partij bij het nemen van de maatregelen enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid toekomt, staat er niet aan in de weg dat het geschil in essentie contractueel is. Het beroep wordt verworpen wegens niet-ontvankelijkheid. De schadevergoeding tot herstel wordt eveneens verworpen als accessorium. Verzoeker wordt verwezen in de kosten (200 EUR rolrecht, 24 EUR bijdrage, 770 EUR rechtsplegingsvergoeding). De identiteit van verzoeker wordt bij publicatie niet bekendgemaakt.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest verduidelijkt een fundamenteel bevoegdheidsvraagstuk bij domeinconcessies. Niet elke handeling van een bestuursorgaan in het kader van een domeinconcessie is automatisch een eenzijdige gezagshandeling die bij de Raad van State kan worden bestreden. Het determinerend criterium is de rechtsgrondslag van de beslissing: ontleent zij haar kracht aan het openbaar gezag dat het bestuur door of krachtens de wet is toegekend, of vindt zij haar oorsprong in het contract dat beide partijen bindt? Wanneer de verbreking van een concessie uitdrukkelijk is geregeld in het lastenboek en de beslissing wordt genomen op basis van die contractuele bepalingen, is het geschil in essentie contractueel van aard — ook al beschikt het bestuur daarbij over enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid. In dat geval zijn de burgerlijke rechter bevoegd en niet de Raad van State.
De les
Als vergunninghouder of concessiehouder: ga er niet automatisch van uit dat elke beslissing van het bestuur in het kader van uw domeinconcessie een eenzijdige gezagshandeling is. Analyseer eerst of de bestreden beslissing haar grondslag vindt in de contractuele bepalingen (lastenboek) of in het eenzijdig overheidsgezag. Indien de verbreking wordt gemotiveerd door een contractueel sanctiemechanisme (niet-naleving van uitbatingsvoorwaarden), behoort het geschil tot de burgerlijke rechter. Als bestuursorgaan: leg in het lastenboek duidelijke contractuele bepalingen vast voor de verbreking van de concessie bij niet-naleving. Volg de procedurele stappen nauwgezet (twee opeenvolgende aanmaningen met minimum acht dagen tussenruimte) om de verbreking te onderbouwen.
Stel jezelf de vraag
Als concessiehouder: berust de bestreden maatregel op contractuele bepalingen uit het lastenboek waartoe u zich door de uitbating van de concessie heeft verbonden? Heeft u het onderscheid tussen contractuele geschillen (burgerlijke rechter) en geschillen over eenzijdige gezagshandelingen (Raad van State) geanalyseerd vóór het indienen van het beroep? Als bestuur: heeft u de contractuele sanctieprocedure (aanmaningen, termijnen) nauwgezet gevolgd? Is het determinerend motief van uw beslissing gegrond op de contractuele bepalingen van het lastenboek?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →