Eén ontbrekend testcertificaat, vier punten verschil: de Raad van State laat de gunning van het GBOR-beschermingsmateriaal voor de Geïntegreerde Politie overeind

Wat gebeurde er?

Op 28 mei 2025 schreef de Federale Politie een overheidsopdracht voor leveringen uit voor het sluiten van een meerjarige raamovereenkomst voor de aankoop van zichtbaar gedragen beschermingselementen GBOR — genegotieerd beheer van de openbare ruimte — ten behoeve van de Geïntegreerde Politie en de politiescholen. Het gaat, kort gezegd, om de uitrusting die politiemensen zichtbaar dragen bij ordehandhaving: beschermingsvest met bovenarmbescherming, voorarm-, scheenbeen- en dijbeenbeschermingen, kruisbescherming, transportzak, elementen van de visuele identiteit, en houders voor de collectieve spray, de korte en lange wapenstok en de traangasgranaat van 56 mm. De plaatsingsprocedure was een openbare procedure; het bestek ‘Procurement nr. 2025 R3 024’ splitste de opdracht in twee percelen, waarvan perceel 1 het voorwerp van dit geschil vormt. De gunningscriteria voor perceel 1 waren fijnmazig verdeeld: prijs 25 punten, een toeslag voor kleine hoeveelheden 5, operationele aspecten 43 — met daaronder bewegingsvrijheid en ergonomie 13, comfort en warmtegevoel 9, gebruiksgemak 6, bescherming 4, weerstand tegen molotovcocktail 4, transportzak 3, weerstand tegen corrosieve producten 2 en gebruik van houders 2 — mechanische kenmerken 16, opgesplitst in slagvastheid volgens VPAM 12 en weerstand tegen steken 4, ingediende toegestane opties 4, standaardmaten 3 en waarborg 4. Op 18 juni 2025 vond een voorafgaande informatiesessie plaats waarvan een proces-verbaal werd opgesteld, en tot 25 augustus 2025 konden kandidaat-inschrijvers bijkomende vragen stellen op een digitaal forum. Drie kandidaten dienden een offerte in voor perceel 1; twee daarvan werden regelmatig bevonden. Op 18 juni 2026 gunde de minister perceel 1: 57,51 punten voor de latere tussenkomende partij, 56,20 voor verzoekster. Een verschil van 1,31 punt. Verzoekster vorderde op 3 juli 2026 de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid; de begunstigde kwam op 13 juli tussen; de zitting vond plaats op 23 juli 2026. Een pleitnota die verzoekster daags vóór de zitting had neergelegd, werd op vraag van de andere partijen uit het debat geweerd — de procedureregeling voorziet zo’n stuk niet — maar werd wel als loutere inlichting in overweging genomen voor zover ze de neerslag van het pleidooi vormde. Het eerste middel draaide om één woord. De aanbestedende overheid werkte met een waarderingsschaal: een beschrijvende evaluatie mondt uit in een kwalificatie, en die kwalificatie staat voor een cijfer op tien — ‘aanvaardbaar’ 0, ‘bevredigend’ 2, ‘vrij goed’ 4, ‘goed’ 6, ‘zeer goed’ 8 en ‘uitstekend’ 10 — dat vervolgens wordt herleid naar het gewicht van het criterium. Verzoekster stelde vast dat in de evaluaties van de winnende offerte voor ‘gebruik van houders’ en ‘matensysteem’ het woord ‘voldoende’ voorkwam — de houders zijn gemaakt uit een materiaal dat zijn vorm ‘voldoende behoudt’, alle houders kunnen ‘voldoende stevig’ worden bevestigd, het matengamma is ‘voldoende uitgebreid’ — terwijl er telkens 6 op 10 werd toegekend. Zij rekende voor dat die twee scores samen twee punten te hoog lagen (1,2 in plaats van 0,4 op 2 voor de houders; 1,8 in plaats van 0,6 op 3 voor het matensysteem), zodat de winnaar op 55,51 zou uitkomen en zijzelf met 56,20 eerste zou zijn. De Raad ging daar niet in mee. Beide evaluaties eindigen uitdrukkelijk met de zin ‘De offerte wordt als goed beoordeeld. De offerte krijgt 6/10.’ De offerte was dus niet als ‘voldoende’ maar als ‘goed’ beoordeeld, en dat ‘voldoende’ in de beschrijvende tekst zoekt geen aansluiting bij de waarderingsschaal. De Raad voegde er een scherpe vaststelling aan toe: in de evaluatie van verzoeksters eigen offerte voor ‘matensysteem’ staat óók dat het matengamma ‘voldoende uitgebreid’ is, terwijl haar offerte op dat punt ‘aanvaardbaar’ werd bevonden en dus nul punten kreeg — een beoordeling die zij niet betwistte. Het middel vertrok van een verkeerde vooronderstelling en miste feitelijke grondslag. Het tweede middel viel uiteen in twee grieven over het criterium ‘waarborg’. Verzoekster vond eerst dat de aanbesteder ook de waarborg voor de beschermende eigenschappen van het materiaal had moeten beoordelen, en niet alleen die voor de beschermingselementen zelf. De Raad las het bestek anders: alleen bij dat laatste onderdeel wordt gepreciseerd dat langere termijnen meetellen, en een antwoord op het vragenforum bevestigde dat — ‘Wat punt 16b aangaat, zal een betere score worden toegekend aan de offerte die een garantie van meer dan 2 jaar biedt.’ De andere onderdelen van de waarborgregeling spelen dus geen rol bij de vergelijking, en er hoefde daarover ook niet nader te worden gemotiveerd. De tweede grief was een rekenkundige. De score voor ‘waarborg’ wordt berekend met een formule waarin ‘Wx’ de waarborgtermijn van de te beoordelen offerte is, ‘WMin’ de in het bestek vastgestelde minimumtermijn en ‘WMax’ de maximaal voorgestelde termijn. Het hele geschil zat in ‘WMax’. De aanbesteder gebruikte daarvoor het gewogen gemiddelde van de aangeboden termijnen over de vijf betrokken posten — zes jaar; verzoekster nam de langste termijn voor één enkele post — tien jaar, en kwam zo op 2 op 4 voor de winnaar in plaats van 4 op 4. De Raad wees erop dat het bestek de waarborg uitdrukkelijk verdeelt over de vijf posten aan telkens 20 procent, en dat verzoekster voor ‘Wx’ wél dat gewogen gemiddelde gebruikte maar voor ‘WMax’ één enkele post: zo loopt iedere vergelijking spaak. De aanbesteder hanteerde het gemiddelde consequent aan beide zijden van de breuk, en dat is niet onredelijk. De opmerking die verzoekster ter zitting nog maakte — dat de formule zelf niet in het bestek staat — kwam volgens de Raad hoe dan ook te laat, want die vaststelling had zij al bij het lezen van de bestreden beslissing kunnen doen. Het derde middel ging over het subgunningscriterium ‘weerstand tegen steken’, goed voor 4 punten. De beslissing is daar kort: wie een testcertificaat volgens een erkende norm meelevert, krijgt alle punten, wie dat niet doet, geen. De winnaar voegde een VPAM-certificaat toe — weerstandsniveau K1 — en kreeg 4 punten; verzoekster leverde geen certificaat en kreeg 0. Zij steunde op punt 23 van het proces-verbaal van de informatievergadering, waar op de vraag of er certificaten moesten worden geleverd met betrekking tot perforatie werd geantwoord: ‘Nee, certificaten worden niet gevraagd voor dit punt. Het is een operationele evaluatie.’ De Raad ontrafelde die verwarring. Die vraag ging over punt 5.4.4 van de technische specificaties — ‘De BE bieden een zo goed mogelijke bescherming tegen perforatie van scherpe voorwerpen’ — dat staat onder rubriek 5 ‘Operationele aspecten’ en verband houdt met het subgunningscriterium ‘bescherming’. De weerstand tegen steken staat elders, onder rubriek 6.2 ‘Mechanische kenmerken’, waar punt 6.2.5 uitdrukkelijk bepaalt dat de inschrijver het testcertificaat van een erkend labo bij zijn offerte voegt indien het vest ook bestand is tegen messteken volgens een erkende norm, en dat dit een gunningscriterium is. Op het forum was daar bovendien expliciet over doorgevraagd: zou een strengere norm hoger scoren dan een soepelere? Het antwoord van de aanbestedende overheid was één woord: ‘Neen.’ Daaruit volgt dat het bijbrengen van een geldig certificaat volstaat voor de maximumscore en dat er dus maar twee mogelijkheden zijn — certificaat of geen certificaat. Die alles-of-niets-methode betwistte verzoekster op zich niet; zij vond alleen de toepassing ervan problematisch in het licht van de aangekondigde operationele evaluatie, en daarvan kon zij niet overtuigen. Geen van de drie middelen bleek ernstig. Op 24 juli 2026 willigde de Raad de tussenkomst in, verwierp hij de vordering en verwees hij verzoekster in de kosten: 200 euro rolrecht, 26 euro bijdrage en 770 euro rechtsplegingsvergoeding aan de Belgische Staat. De tussenkomende partij draagt het rolrecht van 150 euro voor haar tussenkomst. Over de ontvankelijkheidsexceptie van de verwerende partij hoefde de Raad zich niet uit te spreken.

Waarom doet dit ertoe?

Dit arrest gaat over iets waar in de praktijk veel meer opdrachten op stranden dan op grote juridische principes: het nauwkeurig lezen van een beoordelingsverslag, van een bestek en van de antwoorden op het vragenforum. Drie keer meende de inschrijver een fout te zien, en drie keer bleek de fout bij de lezing te liggen. De eerste les is de meest verrassende. Een evaluatietekst bevat gewone woorden én technische termen, en die twee registers lopen door elkaar. ‘Voldoende’ in de zin ‘de houders kunnen voldoende stevig worden bevestigd’ is een gewoon bijwoord; het is geen kwalificatie op een schaal waarop overigens niet eens een niveau ‘voldoende’ voorkomt — de schaal loopt van ‘aanvaardbaar’ over ‘bevredigend’, ‘vrij goed’ en ‘goed’ naar ‘zeer goed’ en ‘uitstekend’. De Raad maakt korte metten met de verwarring door te wijzen op de slotzin van elke evaluatie, waar de kwalificatie en het cijfer letterlijk staan. En hij draait het argument om: precies dezelfde ‘voldoendes’ staan in de evaluatie van verzoeksters eigen offerte, waar ze tot nul punten leidden. Wie een woord uit een evaluatietekst tot argument wil maken, moet dus eerst nagaan hoe datzelfde woord in zijn eigen beoordeling functioneert. De tweede les is methodologisch en breed toepasbaar. Bij elke relatieve scoreformule — en die zijn er in bestekken bij de vleet, voor prijs, termijn, waarborg of levertijd — moet de teller en de noemer op dezelfde grootheid slaan. Verzoekster gebruikte voor de eigen aangeboden termijn een gewogen gemiddelde over vijf posten, maar voor de referentiewaarde de langste termijn van één post. De uitkomst van zo’n gemengde berekening zegt niets, en de Raad zegt dat ook zo: dan loopt iedere vergelijking spaak. Nuttig is verder de vaststelling dat de Raad weigerde verzoekster het belang bij dat middel te ontzeggen: dat er bij twee inschrijvers altijd één nul en één maximum uitkomt, raakt de grond van de zaak en niet de ontvankelijkheid. De derde les gaat over de status van informatiesessies en vragenfora. Die zijn wel degelijk relevant voor de uitlegging van het bestek — de Raad gebruikt hier zelf twee forumantwoorden om te bepalen wat het criterium ‘waarborg’ en het criterium ‘weerstand tegen steken’ inhouden. Maar een antwoord geldt alleen voor de vraag die gesteld is. ‘Geen certificaten voor perforatie, dat is een operationele evaluatie’ sloeg op punt 5.4.4 onder ‘Operationele aspecten’ en had niets te maken met punt 6.2.5 onder ‘Mechanische kenmerken’, waar het certificaat wél uitdrukkelijk werd gevraagd. Wie zich op een antwoord beroept, moet dus kunnen aanwijzen aan welk bestekspunt het hangt. Ten slotte valt op wat de cijfers zelf vertellen. Het verschil bedroeg 1,31 punt; alleen al op ‘weerstand tegen steken’ lag 4 punten op tafel, waar de winnaar 4 kreeg en verzoekster 0. Het certificaat waarmee die punten te verdienen waren, stond in punt 6.2.5 van de technische specificaties, met de woorden ‘Dit is een gunningscriterium’ erbij. De Raad trekt die conclusie niet — hij toetst de wettigheid, niet de commerciële strategie — maar voor wie offertes opmaakt, is ze onontkoombaar: een niet-verplicht document dat punten oplevert, is in de praktijk verplicht.

Gerelateerde arresten

• Arrest 267429 — Ook een UDN-vordering van dezelfde week waarin de inschrijver strandde op zijn eigen lezing van de opdrachtdocumenten: daar sloeg het woord ‘gelijkaardig’ op de sporthal en niet op het gebouw, hier sloeg ‘voldoende’ op de tekst en niet op de quoteringsschaal.
• Arrest 267430 — De tegenhanger: daar leidde een beoordeling die niet strookte met de bewoordingen van de selectieleidraad wél tot schorsing. Samen tonen de drie arresten dat het altijd de letterlijke tekst van de opdrachtdocumenten is die de doorslag geeft — in het voordeel van wie ze het nauwkeurigst leest.