Eén UEA voor vijf percelen: CENEO verklaart de offertes van Electrabel nietig, de Raad van State schorst de gunning van 141 miljoen euro energie
CENEO verklaarde de offertes van Electrabel voor haar elektriciteits- en gasopdrachten 2027-2029 nietig omdat de inschrijver één UEA per opdracht had ingediend in plaats van één per perceel en deel IV niet volgens het voorgeschreven model had ingevuld, maar de Raad van State stelde prima facie vast dat de percelen waarvoor Electrabel inschreef door de cumulatieve omzetdrempel één groep met dezelfde selectiecriteria vormen én dat de aanbesteder de aangekondigde XML-bestanden nooit aan de opdrachtdocumenten had toegevoegd, en schorste de gunningsbeslissingen van 29 juni 2026 voor de betrokken percelen.
Wat gebeurde er?
CENEO, een financieringsintercommunale voor energie in Henegouwen die als aankoopcentrale voor haar leden optreedt, keurde op 12 februari 2026 de essentiële elementen goed van twee gezamenlijke overheidsopdrachten voor de jaren 2027 tot 2029: de levering van elektriciteit in hoog- en laagspanning (zes percelen) en de levering van gas in midden- en lagedruk (drie percelen). Beide opdrachten werden op 31 maart 2026 Belgisch en Europees bekendgemaakt, verliepen via een openbare procedure en hadden de prijs als enige gunningscriterium. De bestekken onderwierpen de kwalitatieve selectie aan een leveringsvergunning van het Waals Gewest en een toegangscontract tot de netten, en aan een minimumomzet die per perceel verschilde — van 55.000 euro voor het perceel ‘lege woningen’ tot 12.500.000 euro voor het perceel lagedrukgas — met de uitdrukkelijke precisering dat een inschrijver die op meerdere percelen inschrijft de som van de minimumbedragen van die percelen moet halen. Document 4 van beide bestekken bepaalde dat, wanneer de opdracht in percelen is verdeeld en de selectiecriteria per perceel verschillen, per perceel of per groep percelen met dezelfde selectiecriteria een UEA moet worden ingevuld, en kondigde aan dat de aanbesteder voor elk perceel een XML-bestand bij de opdrachtdocumenten had gevoegd. Die XML-bestanden stonden er niet. Op 27 april 2026 vroeg een inschrijver er op het forum van e-Procurement naar; CENEO plaatste diezelfde dag downloadlinks op het forum, maar publiceerde geen rechtzettend bericht. Op 18 mei 2026 dienden drie ondernemingen een offerte in. Electrabel schreef in op de percelen 2, 4 en 5 van de elektriciteitsopdracht en de percelen 1 en 2 van de gasopdracht; bij de opening had zij de laagste prijs voor elk van de drie elektriciteitspercelen en de tweede laagste voor de twee gaspercelen. Bij elke offerte voegde zij één UEA voor de betrokken opdracht, samen met haar leveringsvergunningen en omzetverklaringen; zij had dat UEA opgesteld met een XML-bestand uit een eerdere procedure en daarbij, in plaats van de globale aanduiding, gedetailleerde gegevens over de selectiecriteria ingevuld. Op 29 juni 2026 keurde de raad van bestuur de analyseverslagen goed. Die verklaarden de offertes van Electrabel nietig voor alle percelen: zonder UEA per perceel viel niet uit te maken op welk perceel het ingediende document sloeg, wat volgens CENEO neerkwam op de afwezigheid van een UEA en dus op een substantiële onregelmatigheid in de zin van artikel 76 van het KB van 18 april 2017. TotalEnergies ondervond hetzelfde lot voor de elektriciteitspercelen 2, 4 en 5, omdat zij daar het UEA van perceel 1 had hergebruikt. De opdrachten gingen uiteindelijk naar TotalEnergies (elektriciteit perceel 1 voor 19.635.465,26 euro en gas perceel 1 voor 23.300.072,85 euro, telkens exclusief btw) en naar Luminus (elektriciteit percelen 2 tot 6 voor respectievelijk 19.153.303,08, 408.987,69, 42.931.977,86, 17.839.748,63 en 635.000,50 euro, gas percelen 2 en 3 voor 17.211.865,45 en 606.850,04 euro). Electrabel stelde CENEO op 2 juli 2026 in gebreke, kreeg op 8 juli te horen dat de gunning werd gehandhaafd, en diende op 15 juli twee vorderingen tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid in. De Raad van State voegde beide zaken, aanvaardde de tussenkomsten van Luminus en TotalEnergies, en verwierp de exceptie van onontvankelijkheid: voor het belang bij het middel volstaat het dat de verzoekster met een elementaire waarschijnlijkheid aantoont dat de aangevoerde schendingen haar dreigden te benadelen, en haar offertes waren zonder inhoudelijke beoordeling terzijde geschoven. Ter zitting beperkte Electrabel haar beroep tot de percelen waarvoor zij zelf had ingeschreven. Ten gronde stelde de Raad vast dat het enige selectiecriterium dat per perceel verschilt de omzeteis is, en dat die bij inschrijving op meerdere percelen wordt opgeteld tot één enkele voorwaarde: prima facie vormen de percelen waarvoor Electrabel inschreef dus een ‘groep percelen met dezelfde selectiecriteria’, zodat één UEA niet met de afwezigheid van een UEA mag worden gelijkgesteld. Het tweede verwijt — dat deel IV niet volgens de instructies was ingevuld — verviel om een andere reden: die instructies verwezen naar een XML-bestand dat, anders dan het bestek beweerde, niet bij de aankondiging was gevoegd. Het vraag-en-antwoordforum dient enkel om de opdrachtdocumenten te verduidelijken en niet om ze te vervangen; wie er vaststelt dat een aangekondigd document ontbreekt, moet een rechtzettend bericht publiceren. Bij gebrek daaraan konden de UEA’s niet onregelmatig worden bevonden omdat ze niet overeenstemden met modellen die in de opdrachtdocumenten niet voorkwamen. Het enig middel was ernstig in zijn eerste twee onderdelen; de belangenafweging leverde geen tegengewicht op. De Raad beval de schorsing van de beslissingen van 29 juni 2026 voor de elektriciteitspercelen 2, 4 en 5 en de gaspercelen 1 en 2, verwierp de vorderingen voor het overige, beval de onmiddellijke uitvoering van het arrest en hield de kosten en de rechtsplegingsvergoeding aan.
Waarom doet dit ertoe?
Het UEA is bedoeld als administratieve vereenvoudiging, maar het wordt in de praktijk steeds vaker de plaats waar offertes sneuvelen: artikel 76 van het KB van 18 april 2017 bestempelt de niet-naleving van artikel 38 als substantieel, en in een openbare procedure betekent dat automatisch nietigheid, zonder kans op regularisatie. Hier stonden twee energieleveranciers van formaat op het punt vijf percelen te verliezen — met de laagste prijs in handen voor drie ervan — op een louter documentair verwijt. Het arrest zet daar twee begrenzingen tegenover. De eerste is inhoudelijk: of er één UEA per perceel nodig is, hangt af van de vraag of de selectiecriteria écht per perceel verschillen. Wanneer de omzeteis bij inschrijving op meerdere percelen wordt opgeteld, geldt voor die inschrijver één enkele, cumulatieve voorwaarde — en vormen die percelen dus de ‘groep percelen met dezelfde selectiecriteria’ waarvoor het bestek zelf één UEA volstaat acht. De tweede is procedureel en minstens zo belangrijk: een aanbesteder kan een gat in zijn opdrachtdocumenten niet dichten met een bericht op het vraag-en-antwoordforum. Dat forum verduidelijkt, het vervangt niet. Ontbreekt een aangekondigd stuk, dan is een rechtzettend bericht vereist, en zonder die rechtzetting kan de aanbesteder een inschrijver niet verwijten dat die zich niet heeft gehouden aan een model dat nergens in de documenten te vinden was. Dat CENEO dezelfde sanctie ook op TotalEnergies had toegepast, hielp haar niet: gelijke behandeling maakt een onterechte weigering niet rechtmatig. De Raad hoefde daardoor het derde middelonderdeel — dat de Belgische nietigheidssanctie onevenredig zou zijn in het licht van het Unierecht — niet te onderzoeken; die vraag blijft dus open.
De les
Bent u inschrijver op een opdracht in percelen, ga dan na wélk selectiecriterium precies per perceel verschilt voor u. Is dat enkel een omzetdrempel die bij meervoudige inschrijving wordt opgeteld, dan mag u verdedigen dat uw percelen één groep met dezelfde selectiecriteria vormen en dat één UEA volstaat. Maar de veiligste weg blijft het model van de aanbesteder gebruiken: hergebruik van een XML-bestand uit een oudere procedure kostte Electrabel hier een schorsingsprocedure in augustus. Ontbreekt een aangekondigd bestand, stel de vraag dan op het forum én vraag uitdrukkelijk om een rechtzettend bericht; dat bericht is uw bescherming, de forumpost van de aanbesteder is dat maar half. Bent u aanbesteder, dan is de les scherp: wat uw bestek aankondigt, moet in de opdrachtdocumenten staan. Merkt u via het forum dat er iets ontbreekt, publiceer dan een rechtzettend bericht in plaats van enkel een link te posten. En schrijf niet mechanisch ‘één UEA per perceel’ voor als uw eigen selectiecriteria in werkelijkheid cumulatief werken — u riskeert dan de goedkoopste offerte op formele gronden uit te sluiten en de hele gunning maanden te verliezen.
Te onthouden
- Eén UEA kan volstaan voor meerdere percelen wanneer die voor de betrokken inschrijver een ‘groep percelen met dezelfde selectiecriteria’ vormen; een omzeteis die bij meervoudige inschrijving wordt opgeteld, maakt van die percelen prima facie zo’n groep.
- Het indienen van één UEA voor een groep percelen mag dan niet worden gelijkgesteld met de afwezigheid van een UEA en dus niet als substantiële onregelmatigheid in de zin van artikel 76 van het KB van 18 april 2017 worden gesanctioneerd.
- Het vraag-en-antwoordforum van e-Procurement dient om de opdrachtdocumenten te verduidelijken, niet om ze te vervangen: ontbreekt een aangekondigd document, dan moet een rechtzettend bericht worden gepubliceerd.
- Zonder die rechtzetting kan een inschrijver niet worden verweten dat zijn UEA niet overeenstemt met een model dat niet in de opdrachtdocumenten voorkomt.
- Voor het belang bij het middel onder de rechtsbeschermingswet volstaat het dat de verzoeker met een elementaire waarschijnlijkheid aantoont dat de aangevoerde schending hem dreigde te benadelen; hij hoeft niet te bewijzen dat hij de opdracht zou hebben gekregen.
- De schorsing betreft enkel de percelen waarvoor de verzoekster zelf een offerte indiende — zij beperkte haar beroep ter zitting in die zin; de onmiddellijke uitvoering van het arrest werd bevolen en de kosten werden aangehouden.
Waarop letten
- Het onderscheid tussen een UEA dat onvolledig of verkeerd is ingevuld en een UEA dat volgens de aanbesteder ‘ontbreekt’ — enkel het tweede leidt automatisch tot nietigheid in een openbare procedure.
- De formulering van de omzeteis bij percelen: ‘de som van de minimumbedragen van de percelen waarvoor wordt ingeschreven’ maakt het criterium cumulatief en dus identiek voor de hele groep.
- Het verschil tussen een antwoord op het forum en een formeel rechtzettend bericht dat de opdrachtdocumenten aanvult.
- Dat dezelfde sanctie toepassen op alle inschrijvers (hier ook op TotalEnergies voor drie percelen) de sanctie zelf niet rechtmatig maakt.
- Het derde middelonderdeel — de verenigbaarheid van de Belgische nietigheidssanctie met het evenredigheidsbeginsel en de regularisatiemogelijkheid van richtlijn 2014/24/EU — is niet onderzocht en blijft dus onbeslist.
Stel jezelf de vraag
Verschillen uw selectiecriteria werkelijk per perceel, of worden ze bij inschrijving op meerdere percelen opgeteld tot één cumulatieve eis? Staan alle bestanden die uw bestek aankondigt — de XML-modellen voorop — effectief bij de opdrachtdocumenten? Hebt u, toen op het forum bleek dat een aangekondigd stuk ontbrak, een rechtzettend bericht gepubliceerd of enkel een antwoord gepost? Weegt de sanctie die u aan een documentair gebrek verbindt op tegen het verlies van de laagste prijs? En als inschrijver: hebt u het door de aanbesteder aangeleverde UEA-model gebruikt en gecontroleerd of u deel IV globaal dan wel gedetailleerd moest invullen?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →