Un seul DUME pour cinq lots : CENEO déclare nulles les offres d’Electrabel, le Conseil d’État suspend une attribution de 141 millions d’euros d’énergie
CENEO a déclaré nulles les offres d’Electrabel pour ses marchés d’électricité et de gaz 2027-2029 au motif que la soumissionnaire avait déposé un seul DUME par marché au lieu d’un DUME par lot et n’avait pas rempli la partie IV selon le modèle prescrit, mais le Conseil d’État a constaté prima facie que les lots pour lesquels Electrabel a soumissionné forment, en raison du caractère cumulatif du seuil de chiffre d’affaires, un groupe de lots partageant les mêmes critères de sélection, et que le pouvoir adjudicateur n’avait jamais joint aux documents du marché les fichiers XML annoncés ; il a suspendu les décisions d’attribution du 29 juin 2026 pour les lots concernés.
Que s'est-il passé ?
CENEO, intercommunale de financement dans le domaine de l’énergie active en province de Hainaut et agissant comme centrale d’achat pour ses membres, a approuvé le 12 février 2026 les éléments essentiels de deux marchés publics conjoints pour 2027 à 2029 : la fourniture d’électricité en haute et basse tensions (six lots) et la fourniture de gaz en moyenne et basse pressions (trois lots). Publiés aux niveaux belge et européen le 31 mars 2026, passés par procédure ouverte, ils retenaient le prix comme unique critère d’attribution. Les cahiers spéciaux des charges soumettaient la sélection qualitative à une licence de fourniture wallonne et à un contrat d’accès aux réseaux, ainsi qu’à un chiffre d’affaires minimum variable par lot — de 55.000 euros pour le lot ‘maisons vides’ à 12.500.000 euros pour le lot gaz basse pression — en précisant expressément qu’en cas de soumission pour plusieurs lots, le chiffre d’affaires doit atteindre la somme des montants minimums des lots concernés. Le Document 4 des deux CSC prévoyait que, lorsque le marché est divisé en lots et que les critères de sélection varient, un DUME doit être rempli par lot ou par groupe de lots partageant les mêmes critères, et annonçait qu’un fichier XML était joint pour chaque lot. Ces fichiers n’y étaient pas. Le 27 avril 2026, un soumissionnaire l’a signalé sur le forum e-Procurement ; CENEO y a publié le jour même des liens de téléchargement, sans avis rectificatif. Le 18 mai 2026, trois entreprises ont déposé offre. Electrabel a soumissionné pour les lots 2, 4 et 5 du marché électricité et les lots 1 et 2 du marché gaz ; à l’ouverture, elle présentait le prix le plus bas pour les trois lots électricité et le deuxième prix le plus bas pour les deux lots gaz. À chaque offre était joint un DUME unique pour le marché concerné, avec ses licences de fourniture et ses déclarations de chiffre d’affaires ; elle avait généré ce DUME au moyen d’un fichier XML issu d’une procédure antérieure et avait, plutôt que l’indication globale, complété des renseignements détaillés sur les critères de sélection. Le 29 juin 2026, le conseil d’administration a approuvé les rapports d’analyse, qui déclaraient nulles les offres d’Electrabel pour l’ensemble des lots : faute de DUME par lot, il était impossible de déterminer à quel lot le document se rapportait, ce qui équivalait selon CENEO à une absence de DUME et donc à une irrégularité substantielle au sens de l’article 76 de l’arrêté royal du 18 avril 2017. TotalEnergies a connu le même sort pour les lots 2, 4 et 5 du marché électricité, ayant réutilisé le DUME du lot 1. Les marchés ont été attribués à TotalEnergies (lot 1 électricité pour 19.635.465,26 euros et lot 1 gaz pour 23.300.072,85 euros hors TVA) et à Luminus (lots 2 à 6 électricité pour respectivement 19.153.303,08, 408.987,69, 42.931.977,86, 17.839.748,63 et 635.000,50 euros, lots 2 et 3 gaz pour 17.211.865,45 et 606.850,04 euros). Electrabel a mis CENEO en demeure le 2 juillet 2026, s’est vu répondre le 8 juillet que l’attribution était maintenue, et a introduit le 15 juillet deux demandes de suspension en extrême urgence. Le Conseil d’État a joint les affaires, accueilli les interventions de Luminus et de TotalEnergies et rejeté l’exception d’irrecevabilité : pour justifier d’un intérêt au moyen, il suffit de démontrer avec une vraisemblance élémentaire que les violations alléguées ont risqué de léser la requérante, dont les offres ont été écartées sans examen au fond. À l’audience, Electrabel a limité son recours aux lots pour lesquels elle avait elle-même soumissionné. Au fond, le Conseil a constaté que le seul critère de sélection variant par lot est l’exigence de chiffre d’affaires et que, en cas de soumission pour plusieurs lots, celle-ci se cumule en une condition unique : prima facie, les lots pour lesquels Electrabel a soumissionné forment donc un ‘groupe de lots partageant les mêmes critères de sélection’, de sorte qu’un DUME unique ne peut être assimilé à une absence de DUME. Le second grief — la partie IV non remplie selon les instructions — tombe pour un autre motif : ces instructions renvoyaient à un fichier XML qui, contrairement à ce qu’indiquait le CSC, n’était pas joint à l’avis de marché. Le forum des questions-réponses ne sert qu’à éclaircir les documents du marché et non à s’y substituer ; lorsqu’il apparaît qu’un document annoncé manque, un avis rectificatif doit être publié. Cette rectification n’ayant pas eu lieu, les DUME ne pouvaient être tenus pour irréguliers au motif qu’ils ne correspondaient pas à des modèles absents des documents du marché. Le moyen unique est sérieux en ses deux premières branches ; la balance des intérêts n’offrait aucun contrepoids. Le Conseil a ordonné la suspension des décisions du 29 juin 2026 pour les lots 2, 4 et 5 du marché électricité et les lots 1 et 2 du marché gaz, rejeté les demandes pour le surplus, ordonné l’exécution immédiate de l’arrêt et réservé les dépens et l’indemnité de procédure.
Pourquoi c'est important ?
Le DUME se veut une simplification administrative, mais il devient en pratique l’endroit où les offres meurent : l’article 76 de l’arrêté royal du 18 avril 2017 répute substantiel le non-respect de l’article 38, et en procédure ouverte cela signifie la nullité automatique, sans possibilité de régularisation. Ici, deux fournisseurs d’énergie de premier plan étaient sur le point de perdre cinq lots — dont trois où ils étaient les moins-disants — pour un grief purement documentaire. L’arrêt y oppose deux limites. La première est de fond : la nécessité d’un DUME par lot dépend de la question de savoir si les critères de sélection diffèrent réellement d’un lot à l’autre. Lorsque l’exigence de chiffre d’affaires se cumule pour qui soumissionne à plusieurs lots, ce soumissionnaire est soumis à une condition unique — et ces lots constituent donc le ‘groupe de lots partageant les mêmes critères de sélection’ pour lequel le CSC lui-même admet un DUME unique. La seconde est procédurale et au moins aussi importante : un pouvoir adjudicateur ne peut combler une lacune de ses documents par un message sur le forum des questions-réponses. Ce forum éclaircit, il ne remplace pas. Si un document annoncé manque, un avis rectificatif s’impose, et à défaut l’autorité ne peut reprocher à un soumissionnaire de ne pas avoir suivi un modèle introuvable dans les documents. Que CENEO ait appliqué la même sanction à TotalEnergies ne l’a pas aidée : l’égalité de traitement ne rend pas licite un écartement injustifié. Le Conseil n’a dès lors pas dû examiner la troisième branche — la disproportion alléguée de la sanction de nullité au regard du droit de l’Union — et cette question reste ouverte.
La leçon
Si vous soumissionnez à un marché divisé en lots, identifiez quel critère de sélection diffère réellement entre vos lots. S’il ne s’agit que d’un seuil de chiffre d’affaires qui se cumule en cas de soumission multiple, vous pouvez soutenir que vos lots forment un groupe partageant les mêmes critères et qu’un DUME unique suffit. Mais la voie la plus sûre reste d’utiliser le modèle du pouvoir adjudicateur : réutiliser un fichier XML d’une procédure antérieure a valu à Electrabel une procédure de suspension en plein mois d’août. Si un fichier annoncé manque, posez la question sur le forum et demandez expressément un avis rectificatif ; c’est cet avis qui vous protège, le message du pouvoir adjudicateur sur le forum ne le fait qu’à moitié. Si vous êtes pouvoir adjudicateur, la leçon est nette : ce que votre cahier des charges annonce doit figurer dans les documents du marché. Si le forum révèle un manque, publiez un avis rectificatif plutôt que de vous limiter à un lien. Et n’imposez pas mécaniquement ‘un DUME par lot’ lorsque vos propres critères de sélection fonctionnent en réalité de manière cumulative : vous risquez d’écarter l’offre la moins chère pour un motif formel et de perdre l’attribution pendant des mois.
Posez-vous la question
Vos critères de sélection diffèrent-ils réellement par lot, ou se cumulent-ils en une exigence unique lorsqu’un soumissionnaire dépose offre pour plusieurs lots ? Tous les fichiers annoncés par votre cahier des charges — les modèles XML en premier lieu — figurent-ils effectivement dans les documents du marché ? Lorsque le forum a révélé l’absence d’un document annoncé, avez-vous publié un avis rectificatif ou seulement posté une réponse ? La sanction que vous attachez à un défaut documentaire vaut-elle la perte de l’offre la moins-disante ? Et en tant que soumissionnaire : avez-vous utilisé le modèle de DUME fourni par le pouvoir adjudicateur et vérifié si la partie IV devait être remplie globalement ou en détail ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →