Vervangbussen voor 191,7 miljoen euro: de NMBS mocht na de intrekking van haar gunning alléén met de koploper over de prijs verder onderhandelen
Nadat de NMBS haar eerste gunning van perceel 2 van de achtjarige raamovereenkomst voor vervangbussen had ingetrokken wegens een gebrekkige motivering, hervatte zij de procedure bij de tweede offertes en onderhandelde zij nog uitsluitend met koploper Eurobussing Brussels over één element — de prijs; de Raad van State erkende prima facie dat de eerste gunning gelijkheid en transparantie had geschonden, maar oordeelde dat de intrekking en de hervatting die gebreken konden rechtzetten, en verwierp alle vier de middelen van de verliezende busbedrijven.
Wat gebeurde er?
Op 3 juni 2025 besliste het directiecomité van de NMBS een raamovereenkomst te plaatsen voor het ‘vervoer van reizigers per autobus/autocar bij spooronderbreking (gepland en ongepland)’ — de vervangbussen die rijden wanneer treinverkeer uitvalt. De opdracht zou ingaan op 1 januari 2027, acht jaar lopen en werd geraamd op 191.700.000 euro. Zij werd opgedeeld in twee percelen: perceel 1 voor het Vlaams Gewest en Brussel-Noord, perceel 2 voor het Waals Gewest en Brussel-Zuid. De aankondiging verscheen op 13 juni 2025 in het Publicatieblad van de Europese Unie en het Bulletin der Aanbestedingen; elf operatoren dienden een deelnemingsaanvraag in en op 3 september 2025 selecteerde de Chief Procurement Officer er tien, onder wie de groep rond Pullman Bus, DB Développement en Kim Cars. Voor perceel 2 dienden vier inschrijvers een offerte in, waaronder Eurobussing Brussels. Op 18 december 2025 werd een tweede offerteronde gevraagd; alle vier dienden op 5 januari 2026 opnieuw in. Op 26 januari 2026 vroeg de NMBS enkel aan Eurobussing Brussels nog een nieuwe offerte, die diezelfde dag volgde. Op 27 maart 2026 gunde de raad van bestuur perceel 2 aan Eurobussing — waarbij, naar het zich liet aanzien, diens dérde offerte werd vergeleken met de twééde offertes van de anderen. Na een eerste UDN-vordering van 24 april 2026 trok de raad van bestuur die gunning op 22 mei 2026 in, met als motief dat de kritiek op de formele motivering van de offertebeoordeling ernstig genoeg was en dat het in het belang van de NMBS was om snel een nieuwe, wél afdoend gemotiveerde beslissing te kunnen nemen. Bij arrest nr. 266.864 van 29 mei 2026 verwierp de Raad van State de eerste vordering om die reden. Diezelfde 22 mei 2026 analyseerde de raad van bestuur de offertes opnieuw en besliste hij de onderhandelingen enkel nog met de best gerangschikte inschrijver voort te zetten, en dan nog uitsluitend over de prijs: de kwalitatieve aspecten waren na twee offerterondes voldoende uitgediept, een beperkte onderhandeling liet toe snel een laatste offerte te vragen, en de kloof met de andere inschrijvers was zo groot dat een prijsverlaging — het prijscriterium woog 40 procent van de totaalscore — hen realistisch gezien niet naar de eerste plaats kon tillen. Eurobussing diende op 1 juni 2026 haar beste offerte in; op 26 juni 2026 werd perceel 2 opnieuw aan haar gegund, en op 30 juni 2026 werden beide beslissingen betekend. Op 14 juli 2026 vorderden de drie busbedrijven de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de beslissing van 22 mei en die van 26 juni; op 30 juli volgden het annulatieberoep en het tussenkomstverzoek van Eurobussing. De zitting vond plaats op 18 augustus 2026. Geen van de vier middelen hield stand. Het eerste, over bevoegdheid, sneuvelde op alle punten: er bestaat geen norm die de aanbesteder verplicht de selectiebeslissing ook aan de géselecteerde kandidaten te betekenen — artikel 7, § 1, van de wet van 17 juni 2013 verplicht enkel tot mededeling aan wie niet is geselecteerd; dat de CPO zijn beslissingen via het dossierbeheersysteem SAP nam, maakt ze niet onregelmatig zolang de auteur identificeerbaar is; de handtekeningen van de CEO en de CFO (artikel 162quater van de wet van 21 maart 1991) en het attest van de company secretary volstonden om vast te stellen dat de raad van bestuur beide bestreden akten had genomen; en de aankondiging is een loutere uitvoeringshandeling die geen goedkeuring behoeft. Het tweede middel viel op de kern van de zaak. Artikel 6 van het bestek liet de NMBS uitdrukkelijk toe ‘tijdens de eventuele onderhandelingen’ te beslissen die nog enkel met de best gerangschikte inschrijver(s) te voeren — een formulering die niet uitsluit dat het aantal deelnemers wordt teruggebracht nádat de onderhandelingen al zijn begonnen. Dat de inschrijvers nooit uitdrukkelijk om een BAFO waren gevraagd, hielp hen niet: in een onderhandelingsprocedure moeten inschrijvers spontaan de offerte indienen die het best beantwoordt aan de behoeften van de aanbesteder, en het bestek nodigde hen bovendien met zoveel woorden uit hun ‘beste prijs’ te bieden. De preciezere BAFO-regeling die artikel 38 van de wet van 17 juni 2016 voor de klassieke sectoren kent, vloeit voort uit een keuze van de Europese wetgever in artikel 29 van richtlijn 2014/24/EU, niet uit een mechanische toepassing van de beginselen van gelijkheid en transparantie. En de Raad mag zijn eigen oordeel over de beste manier om een procedure te voeren niet in de plaats stellen van dat van de aanbesteder: de verzoeksters toonden geen kennelijke beoordelingsfout aan, en de loutere bewering dat zij hun offerte technisch nog hadden kunnen verbeteren weerlegt het motief van de aanzienlijke kloof niet. Het derde middel leverde de opmerkelijkste vaststelling op. De Raad volgde de verzoeksters prima facie wél waar zij aanvoerden dat de NMBS bij de eerste gunningsbeslissing en de kennisgeving ervan de beginselen van gelijkheid en transparantie niet had nageleefd — maar zij toonden niet aan dat die onwettigheden de plaatsingsprocedure onherstelbaar hadden aangetast. De regels over de intrekking van een rechtscheppende beslissing verplichten het bestuur niet om in de intrekkingsakte álle gebreken op te sommen, noch om zich bij de hervatting te beperken tot het rechtzetten van de gebreken die het wél heeft vermeld. De NMBS mocht dus intrekken wegens een ontoereikende motivering en de procedure hernemen op een punt waarop zij ook de aangeklaagde schendingen van gelijkheid en transparantie kon rechtzetten; de verzoeksters wezen geen enkele rechtsregel aan die in deze omstandigheden het stopzetten van de procedure zou opleggen. Hun kritiek op de motieven van de intrekking zelf was inoperant, omdat die akte niet werd bestreden. Het vierde middel, over de kwaliteitsbeoordeling, strandde eveneens. De NMBS had elke offerte getoetst aan haar verwachtingen, per beoordelingselement een ‘+’, ‘-’ of ‘=’ toegekend — respectievelijk gunstig, ongunstig of aanvaardbaar — en daarop het aangekondigde cotatierooster toegepast; dat maakt navolgbaar wat zij wel en niet heeft gewaardeerd. Noch de formele motiveringsplicht noch enige andere ingeroepen bepaling verplicht een aanbesteder om vooraf een automatisch omzettingssysteem te bouwen dat die tekens mechanisch in een percentage vertaalt; de beoordelingsbevoegdheid mag worden uitgeoefend zolang zij strookt met het rooster en coherent wordt toegepast. Ook het subgunningscriterium ‘uitwisseling van informatie’ hield stand. Dat de verzoeksters 5,76 punten op 60 goedmaakten voor het criterium kwaliteit en 7,57 punten op 100 in totaal, was daarmee van de baan. De Raad willigde de tussenkomst van Eurobussing Brussels in, verwierp de vordering tot schorsing, beval de onmiddellijke uitvoering van het arrest, hield de deelnemingsaanvragen en offertes in dit stadium vertrouwelijk wegens het zakengeheim, en hield de kosten en de rechtsplegingsvergoeding in beraad.
Waarom doet dit ertoe?
Twee dingen maken dit arrest belangrijk, en ze staan met elkaar in spanning. Het eerste is de ruimte die een aanbesteder in de speciale sectoren krijgt om onderhandelingen te versmallen. Wie een bestekclausule opneemt die toelaat ‘tijdens de eventuele onderhandelingen’ nog enkel met de best gerangschikte inschrijver(s) verder te praten, mag die clausule ook gebruiken wanneer de onderhandelingen al lopen — en mag het onderwerp beperken tot de prijs alleen. Er is in de speciale sectoren geen verplichting om de onderhandelingen af te sluiten met een uitdrukkelijke vraag om een best and final offer. Dat verschil met de klassieke sectoren is geen toeval of vergetelheid: het volgt uit artikel 29 van richtlijn 2014/24/UE, dat enkel voor de klassieke procedure een expliciete afsluitingsregel bevat. Voor inschrijvers in de nutssectoren betekent dat concreet: er komt geen belletje dat aankondigt dat dit uw laatste kans is. Elke offerte die u indient, kan uw laatste zijn — zeker wanneer het bestek u vraagt uw beste prijs te bieden. Het tweede punt weegt nog zwaarder, en het is een dubbelzijdig zwaard. De Raad erkent uitdrukkelijk dat de NMBS bij haar eerste gunningsbeslissing de beginselen van gelijkheid en transparantie prima facie heeft geschonden — onder meer door de derde offerte van één inschrijver te vergelijken met de tweede offertes van de anderen. Toch volgt daar geen sanctie uit, omdat de intrekking en de hervatting van de procedure die gebreken kunnen wegwerken. Bovendien mag de aanbesteder in de intrekkingsakte één gebrek noemen en bij de hervatting stilzwijgend ook andere rechtzetten: de opsomming in de intrekkingsbeslissing bindt hem niet. Dat is verdedigbaar — een procedure hoeft niet te sneuvelen om een fout die nog herstelbaar is — maar het legt de lat voor de verzoeker hoog. Wie na een intrekking opnieuw naar de Raad stapt, moet niet aantonen dát er onregelmatigheden waren, maar dat zij onherstelbaar zijn: dat geen enkele hervatting de mededinging nog kan herstellen, of dat een rechtsregel het stopzetten van de procedure oplegt. Dat is een wezenlijk andere, en veel moeilijkere, bewijslast. Ten slotte bevestigt het arrest dat een kwalitatieve beoordeling met plus- en mintekens en een cotatierooster volstaat zolang de redenering navolgbaar en coherent is. Er hoeft geen rekenmachine achter te zitten die tekens automatisch in percentages omzet — maar wie dat rooster wel incoherent of nietszeggend toepast, zit meteen in een heel ander arrest.
De les
Neem als inschrijver in de speciale sectoren nooit aan dat er nog een ronde komt. Het bestek van de NMBS vroeg uitdrukkelijk om de ‘beste prijs’ en behield het recht voor de onderhandelingen op elk moment te versmallen tot de koploper; wie in ronde twee nog marge bewaart voor een vermeende ronde drie, kan die marge nooit meer inzetten. Lees die clausules vóór u uw eerste offerte schrijft, en vraag bij twijfel schriftelijk of het om een afsluitende ronde gaat — het antwoord verandert uw prijszetting. Bent u aanbesteder, dan is dit arrest geen vrijgeleide maar wel een bruikbaar sjabloon: schrijf de bevoegdheid om te versmallen expliciet in het bestek, motiveer waarom u versmalt met cijfers (hier: het prijscriterium weegt 40 procent en de kloof is te groot om te dichten), en zeg waarom de kwalitatieve aspecten uitgeput zijn. Wordt uw gunning aangevochten en trekt u ze in, besef dan dat u niet vastzit aan het gebrek dat u in de intrekkingsakte hebt genoemd: u mag de procedure hernemen op het punt waar u álle gemaakte fouten kunt rechtzetten — en dat is precies wat u moet doen, want een half herstel houdt de tweede procedure kwetsbaar. Vecht u als verliezer een hernomen procedure aan, verleg dan uw inzet: het volstaat niet aan te tonen dat de eerste beslissing onwettig was, u moet aantonen dat de hervatting die onwettigheid niet kón wegwerken, of een rechtsregel aanwijzen die het hernemen verhindert. Reken bovendien uw kloof na vóór u begint: hier moesten de verzoeksters 5,76 punten op 60 voor kwaliteit en 7,57 op 100 in totaal goedmaken, en een middel dat die kloof niet kan overbruggen, mist belang.
Te onthouden
- Een bestekclausule die de aanbesteder toelaat ‘tijdens de eventuele onderhandelingen’ nog enkel met de best gerangschikte inschrijver(s) verder te onderhandelen, mag ook worden ingeroepen nadat de onderhandelingen al zijn begonnen.
- In de speciale sectoren bestaat geen verplichting om de onderhandelingen af te sluiten met een uitdrukkelijke vraag om een best and final offer; de preciezere regeling van artikel 38 van de wet van 17 juni 2016 voor de klassieke sectoren volgt uit artikel 29 van richtlijn 2014/24/EU, niet uit de algemene beginselen van gelijkheid en transparantie.
- Inschrijvers moeten in een onderhandelingsprocedure spontaan de offerte indienen die het best aan de behoeften van de aanbesteder beantwoordt; het bestek hoeft hun niet te suggereren hun beste prijs of beste kwalitatieve voorstel te bieden.
- De beslissing om de onderhandelingen tot de prijs te beperken en tot de koploper te versmallen, werd gedragen door concrete motieven: de kwalitatieve aspecten waren na twee offerterondes uitgediept, een beperkte onderhandeling liet een snelle laatste offerte toe, en met een prijscriterium van 40 procent was de kloof te groot om nog te dichten.
- De Raad van State volgt prima facie dat de NMBS bij haar eerste gunningsbeslissing en de kennisgeving ervan gelijkheid en transparantie heeft geschonden — maar dat leidt niet tot schorsing zolang niet is aangetoond dat die onwettigheden de plaatsingsprocedure onherstelbaar hebben aangetast.
- Wie een rechtscheppende beslissing intrekt, moet in de intrekkingsakte niet alle onregelmatigheden opsommen en is bij de hervatting niet beperkt tot het rechtzetten van de wél vermelde gebreken.
- Kritiek op de motieven van een intrekkingsbeslissing is inoperant wanneer die akte zelf niet wordt bestreden.
- Er is geen norm die de aanbesteder verplicht de kwalitatieve selectiebeslissing ook aan de géselecteerde kandidaten te betekenen; artikel 7, § 1, van de wet van 17 juni 2013 verplicht enkel tot mededeling aan wie niet is geselecteerd.
- Een beslissing die via een dossierbeheersysteem zoals SAP wordt genomen, is regelmatig zolang de auteur ervan identificeerbaar is; de handtekeningen van CEO en CFO en het attest van de company secretary volstaan om de beslissing van de raad van bestuur vast te stellen.
- Een kwalitatieve beoordeling met ‘+’, ‘-’ en ‘=’ naast elke literaire appreciatie, toegepast op een aangekondigd cotatierooster, volstaat; er hoeft geen vooraf bepaald systeem te bestaan dat die tekens automatisch in een percentage omzet, zolang het rooster coherent wordt toegepast.
- Een middel tegen de offertebeoordeling vereist belang: hier moesten de verzoeksters een kloof van 5,76 punten op 60 voor kwaliteit en 7,57 punten op 100 in totaal overbruggen.
- De vordering wordt verworpen, de tussenkomst ingewilligd, de onmiddellijke uitvoering van het arrest bevolen, de offertes en deelnemingsaanvragen vertrouwelijk gehouden en de kosten en rechtsplegingsvergoeding voorbehouden.
Waarop letten
- De clausule in het bestek over het versmallen van de onderhandelingen — lees ze vóór u uw eerste offerte prijst.
- Het ontbreken van een BAFO-verplichting in de speciale sectoren: er komt geen signaal dat de laatste ronde is aangebroken.
- Het verschil tussen ‘er waren onregelmatigheden’ en ‘die onregelmatigheden zijn onherstelbaar’ — enkel het tweede draagt een middel na een intrekking en hervatting.
- Dat een intrekkingsakte de aanbesteder niet vastpint op de daarin genoemde gebreken.
- De rekenoefening vooraf: welke puntenkloof moet uw middel overbruggen om de rangschikking te kantelen?
- Dat het vergelijken van een derde offerte van één inschrijver met de tweede offertes van de anderen door de Raad prima facie als problematisch werd gezien — maar herstelbaar bleek.
- Dat dit een prima facie oordeel in kort geding is; het annulatieberoep van 30 juli 2026 blijft hangende en de kosten zijn voorbehouden.
Stel jezelf de vraag
Weet u, vóór u uw offerte indient, of het bestek de aanbesteder toelaat de onderhandelingen op elk moment te versmallen tot de best gerangschikte inschrijver — en houdt u er rekening mee dat er in de speciale sectoren geen verplichte BAFO-ronde bestaat? Bewaart u prijsmarge voor een volgende ronde die er misschien nooit komt? Als aanbesteder: staat uw bevoegdheid om te versmallen uitdrukkelijk in het bestek, en motiveert u de versmalling met de weging van de criteria en de feitelijke kloof tussen de offertes? Hebt u bij een hervatting na intrekking niet alleen het in de intrekkingsakte genoemde gebrek rechtgezet, maar alle gebreken die u kent? En als verliezende inschrijver: kunt u aantonen dat de vastgestelde onregelmatigheden onherstelbaar zijn en dat uw kritiek, becijferd, de rangschikking daadwerkelijk kan omkeren?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →