De Raad van State schorst de gunning van het Brusselse casino: de stad verzweeg de Europese subsidieregels en beloonde een server die niets met het bestek te maken had
De stad Brussel gunde de vijftienjarige concessie voor de uitbating van het casino van Brussel — geraamd op 750 miljoen euro — aan de nv E.C.K., maar de Raad van State schorste die beslissing bij uiterst dringende noodzakelijkheid omdat de stad bij de beoordeling van de visienota rekening hield met een verhuizing van zetel en onlinegokservers die nergens in de opdrachtdocumenten stond, negen aanbevelingsbrieven omschreef als concrete engagementen van een tiental partners, en de concessie gunde zonder dat de inschrijvers de bij de FSR-verordening verplichte verklaring over buitenlandse financiële bijdragen hadden ingediend.
Wat gebeurde er?
Op 19 januari 2026 keurde de Brusselse gemeenteraad de voorwaarden goed van een oproep tot concessie voor de uitbating van het casino van Brussel vanaf 1 januari 2027, voor vijftien jaar — de duurtijd van een licentie klasse A — en met een geraamde waarde van 750 miljoen euro exclusief btw. Ruim boven de Europese drempel van 5.404.000 euro, dus met publicatie in zowel het Bulletin der Aanbestedingen als het Publicatieblad van de Europese Unie, en onder de wet van 17 juni 2016 betreffende de concessieovereenkomsten en het koninklijk besluit van 25 juni 2017. Het bestek RF/26/CONCES/1026 omschreef het voorwerp nauwkeurig: de uitbating van een kansspelinrichting klasse I in de zin van artikel 29, derde lid, van de kansspelwet, in het voormalige complex Galeries Anspach — 11.530 m² casino, 950 m² restaurant op de zevende verdieping en 1.885 m² parking en opslag in de kelder, samen 14.365 m² — plus de horeca en de organisatie van evenementen. Het gebouw is eigendom van de stad maar in erfpacht gegeven aan de nv Nouvelles Galeries du Boulevard Anspach, die de concessiehouder een opstalrecht zou verlenen. De concessie werd gegund in één fase zonder onderhandeling, aan de regelmatige offerte die economisch het voordeligst is. Na een aankondiging van 26 maart 2026 en vier rechtzettingen volgde als uiterste indieningsdatum 5 juni 2026. Er kwamen zes offertes binnen: van Chaudfontaine Loisirs, E.C.K., Grand Casino de Dinant, Casinos Austria International Belgium, Circus Casino Bruxelles en Golden Palace Grand Casino Brussels. De Grondregie van de stad weerde de offerte van Golden Palace wegens twee substantiële onregelmatigheden en stelde voor te gunnen aan E.C.K. Op 17 juli 2026 nam het college dat verslag integraal over en gunde het de concessie aan E.C.K. Casinos Austria International Belgium, sinds 2004 in Brussel actief en uitbater van het Grand Casino Brussels Viage sinds 2010, stelde op 31 juli 2026 een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid in. Het verschil was smal: E.C.K. behaalde 91,02 punten, Casinos Austria 87,74 — 3,28 punten uit elkaar, terwijl het subgunningscriterium 1.1 'visienota' alleen al 30 punten waard was, waarop E.C.K. het maximum kreeg en Casinos Austria 20. De tussenkomende partij wierp meteen op dat de offerte van Casinos Austria zelf onregelmatig was: haar belofte om de lokalen 345 dagen per jaar ter beschikking van de stad te stellen zou onrealistisch zijn en in strijd met artikel 9 van het koninklijk besluit van 26 juni 2002, dat juli en augustus uitsluit. De Raad ging daar niet in mee. De stad had bij haar nazicht geen onregelmatigheid in die offerte vastgesteld, en het komt de Raad niet toe een offerte alsnog onregelmatig te verklaren die de aanbestedende overheid tijdens de procedure niet als dusdanig heeft gekwalificeerd; de uitzondering voor een onbetwistbare onregelmatigheid was niet vervuld, nu de verzoekster ter zitting op elk verwijt een voldoende plausibel antwoord gaf. Wel verklaarde de Raad de vordering ambtshalve onontvankelijk in haar tweede voorwerp: wie de schorsing vraagt van de impliciete weigering om de concessie aan hem te gunnen, moet aantonen dat de overheid geen andere keuze had dan hem te kiezen, en dat deed Casinos Austria niet. Ten gronde onderzocht de Raad twee middelen. Het eerste raakte de visienota. In de bestreden beslissing woog de stad mee dat E.C.K. haar maatschappelijke zetel en haar servers voor onlinespelen naar het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zou overbrengen. De stad verdedigde dat als een element van lokale verankering, dat volgens haar in de visienota besloten lag. De Raad volgde dat niet: de concessie — en dus ook de visienota — betreft uitsluitend de uitbating van een fysieke kansspelinrichting klasse I in Brussel, waarvoor een licentie klasse A vereist is, en de gunningscriteria vermelden onlinespelen noch servers. Onder verwijzing naar het arrest Succhi di Frutta van het Hof van Justitie herinnerde hij eraan dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure duidelijk, precies en ondubbelzinnig in de aankondiging of het bestek moeten staan, zodat elke normaal zorgvuldige inschrijver ze op dezelfde manier begrijpt. De inschrijvers konden uit de opdrachtdocumenten onmogelijk afleiden dat het bezit van gameservers op Brussels grondgebied zou worden gewaardeerd; door dat toch te doen schond de stad prima facie het gelijkheids- en het transparantiebeginsel en het beginsel patere legem quam ipse fecisti. Dat de verzoekster de concrete weerslag op de rangschikking niet aantoonde, deed niet ter zake: een risico op benadeling volstaat, temeer omdat de Raad de kwaliteit van de offertes niet zelf mag beoordelen. De tweede onderdeel betrof negen documenten die E.C.K. na de opening van de offertes op vraag van de stad had neergelegd en die in de gunningsbeslissing werden omschreven als concrete schriftelijke engagementen van een tiental partners, waarop de rijkdom en de geloofwaardigheid van haar evenementenvisie werd gebouwd. De Raad las ze na. Een werkgeversvereniging die Napoleon Games veel succes wenst, een schaakvereniging die zegt bereid te zijn haar investeringen uit te breiden, twee sportclubs en een sportfederatie met lovende woorden, de ondernemingsraad van E.C.K. over de kwaliteit van het sociaal overleg, de burgemeester van Knokke over een constructieve samenwerking, een voormalig wereldkampioen schaken en een productiehuis. Slechts drie van de negen bevatten enige vorm van — nog altijd niet vaste — toezegging om in Brussel evenementen te organiseren; de rest waren aanbevelingsbrieven zonder enige verbintenis. De kwalificatie in de gunningsbeslissing vond dus onvoldoende steun in het dossier, en ook dit onderdeel werd ernstig bevonden. Het vierde middel bracht een regel binnen die in het Belgische aanbestedingscontentieux nog weinig is toegepast: de FSR-verordening (EU) 2022/2560 over buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren. Uit de samenlezing van de artikelen 28, § 1, en 29, § 1, leidde de Raad af dat zodra een opdracht of concessie de drempel van 250 miljoen euro haalt, elke deelnemende ondernemer ofwel de betrokken buitenlandse financiële bijdragen moet aanmelden, ofwel een verklaring moet opstellen die alle ontvangen bijdragen opsomt en bevestigt dat ze niet aanmeldingsplichtig zijn. Die verplichting hangt niet af van het bewijs dat er buitenlandse bijdragen zijn, laat staan dat ze de mededinging verstoren — het bedrag van de concessie volstaat. In dit dossier bleek enkel de verzoekster een conforme verklaring te hebben ingediend; de andere ondernemers, waaronder E.C.K., deden dat niet. Het verwijt dat de verzoekster dat niet bewees, keerde de Raad om: zij heeft geen toegang tot de vertrouwelijke offertes, en het is aan de aanbestedende overheid om de bewijsstukken in het administratief dossier te leggen. De stelling van de stad dat de verordening alleen de ondernemers bindt, hield evenmin stand. Artikel 29, § 2, verplicht de aanbestedende overheid de aanmeldingen en verklaringen onverwijld aan de Europese Commissie door te sturen; artikel 29, § 3, verplicht haar een offerte zonder verklaring of aanmelding — na eventueel een termijn van tien werkdagen te hebben gegeven — onregelmatig te verklaren en te weren; en artikel 32, § 1, bepaalt dat tijdens het onderzoek alle stappen van de procedure mogen doorlopen behalve de gunning zelf. De naleving moet dus vóór de gunningsbeslissing gebeuren, niet pas vóór het sluiten van de concessie. De Raad benadrukte dat de aanbesteder niet zelf verstorende subsidies moet opsporen; zijn enige plicht is ervoor te zorgen dat de Commissie haar bevoegdheden kan uitoefenen. Hij sprak zich niet uit over de regelmatigheid van de individuele offertes, wel over die van de gunningsbeslissing: door de artikelen 28 en 29 niet na te leven, tastte de stad de regelmatigheid van de plaatsingsprocedure en dus van de gunning aan. Ook dit middel was ernstig. De Raad willigde de tussenkomst van E.C.K. in, schorste de uitvoering van de beraadslaging van 17 juli 2026, verwierp de vordering voor het overige, beval de onmiddellijke uitvoering van het arrest, hield de offertes en de aanverwante stukken in dit stadium vertrouwelijk en hield de kosten, inclusief de rechtsplegingsvergoeding, aan.
Waarom doet dit ertoe?
Dit is voor zover bekend een van de eerste Belgische arresten waarin de FSR-verordening beslissend is voor de uitkomst van een gunningsgeschil, en de redenering is streng en helder. De verklarings- of aanmeldingsplicht is geen materiële toets naar verstorende subsidies, maar een drempelregel: haalt de opdracht of concessie 250 miljoen euro, dan moet elke deelnemer een document neerleggen, ook wie geen enkele buitenlandse bijdrage heeft ontvangen. Dat verschuift het zwaartepunt naar een formaliteit die makkelijk over het hoofd wordt gezien — en de sanctie is zwaar: de aanbesteder moet de offerte zonder document weren en mag niet gunnen zolang hij de verordening niet heeft nageleefd. De stad Brussel voerde nog aan dat het volstond in orde te zijn vóór het sluiten van de concessie; de Raad wees dat af aan de hand van de tekst zelf. Voor grote Belgische opdrachten en concessies betekent dit concreet dat het FSR-luik bij de opmaak van de aankondiging hoort, niet bij de contractsluiting. Het eerste middel is minstens even bruikbaar, omdat het twee klassieke valkuilen blootlegt. De eerste is het meewegen van iets wat de aanbesteder oprecht waardevol vindt — hier de lokale verankering via een zetel- en serververhuizing — maar dat nergens in de opdrachtdocumenten is aangekondigd. Hoe sympathiek het motief ook is, wie het waardeert na de opening van de offertes, beloont een inschrijver voor iets waarop de anderen zich niet konden voorbereiden. De tweede is de verleiding om in een gunningsverslag stukken sterker voor te stellen dan ze zijn. Negen brieven werden 'concrete schriftelijke engagementen van een tiental partners'; de Raad telde er drie met enige toezegging en geen enkele met een vaste verbintenis. Dat is geen appreciatiegeschil maar een feitelijke onjuistheid, en zij volstaat als het puntenverschil klein genoeg is — 3,28 punten op een subcriterium van 30. Ten slotte bevestigt het arrest twee procedurele lijnen die in elk aanbestedingsgeschil terugkeren: de Raad verklaart een offerte niet onregelmatig die de aanbesteder zelf regelmatig bevond, en voor het belang bij een middel volstaat een risico op benadeling — de verzoeker hoeft niet te bewijzen dat de rangschikking effectief anders zou zijn uitgevallen.
De les
Raamt u als aanbestedende overheid een opdracht of concessie op 250 miljoen euro of meer, dan hoort de FSR-verordening vanaf dag één in uw dossier: vermeld de aanmeldings- of verklaringsplicht in de aankondiging, eis het document bij de offerte, geef wie het vergeet de termijn van tien werkdagen, weer de offerte die het dan nog niet heeft, stuur alles onverwijld naar de Europese Commissie — en gun pas daarna. U hoeft niet zelf op zoek te gaan naar buitenlandse subsidies; u moet enkel zorgen dat de Commissie haar rol kan spelen. Waardeer verder niets wat niet in uw opdrachtdocumenten staat, hoe legitiem het ook lijkt. Wilt u lokale verankering belonen, schrijf dat dan vooraf als criterium uit, met de elementen die u zult beoordelen. En schrijf uw gunningsverslag zo dat elke kwalificatie de toets van het dossier doorstaat: noem een aanbevelingsbrief geen engagement, en een intentie geen vaste verbintenis. Bent u inschrijver, dien de FSR-verklaring dan altijd in bij een opdracht boven de drempel, ook als u zeker weet dat u geen buitenlandse bijdragen ontving — het ontbreken ervan maakt uw offerte onregelmatig. Krijgt u een gunningsbeslissing met een klein puntenverschil, lees dan de motivering woord voor woord tegen het administratief dossier: een element dat niet in de criteria stond, of een stuk dat zwaarder wordt voorgesteld dan het is, volstaat voor een ernstig middel. En bedenk dat u de concrete weerslag op de rangschikking niet hoeft te bewijzen: een risico op benadeling volstaat. Vraag daarentegen niet zomaar de schorsing van de weigering om aan u te gunnen, tenzij u kunt aantonen dat de overheid geen andere keuze had.
Te onthouden
- Zodra een opdracht of concessie de geraamde waarde van 250 miljoen euro haalt, moet elke deelnemende ondernemer krachtens de artikelen 28 en 29 van Verordening (EU) 2022/2560 ofwel zijn buitenlandse financiële bijdragen aanmelden, ofwel een verklaring indienen — ongeacht of hij zulke bijdragen ontving.
- De aanbestedende overheid draagt daarin een eigen verplichting: zij moet de aanmeldingen en verklaringen onverwijld aan de Europese Commissie doorsturen en een offerte zonder dat document onregelmatig verklaren en weren.
- Die naleving moet gebeuren vóór de gunningsbeslissing; artikel 32, § 1, van de verordening laat alle stappen van de procedure toe behalve de gunning zelf.
- Een element dat niet in de gunningscriteria of in het voorwerp van de opdracht voorkomt — hier de verhuizing van zetel en onlinegokservers naar Brussel — mag niet worden gewaardeerd: dat schendt prima facie het gelijkheids- en transparantiebeginsel en patere legem quam ipse fecisti.
- Negen stukken die in de gunningsbeslissing 'concrete schriftelijke engagementen van een tiental partners' heten terwijl er slechts drie een niet-vaste toezegging bevatten, leveren een feitelijke onjuistheid op die de rangschikking kan hebben beïnvloed.
- Voor het belang bij een middel volstaat een risico op benadeling: de verzoeker hoeft niet aan te tonen dat en in welke mate de rangschikking werkelijk is aangetast, temeer omdat de Raad de kwaliteit van de offertes niet zelf beoordeelt.
- De Raad verklaart een offerte niet onregelmatig wanneer de aanbestedende overheid ze tijdens de plaatsingsprocedure niet als dusdanig heeft gekwalificeerd; de uitzondering voor een onbetwistbare onregelmatigheid speelt enkel bij zeer duidelijke gevallen.
- Wie de schorsing vraagt van de impliciete weigering om hem de opdracht te gunnen, moet aantonen dat de overheid geen andere optie had; zonder die aantoning is dat onderdeel van de vordering onontvankelijk.
Waarop letten
- De drempel van 250 miljoen euro slaat op de geraamde waarde — hier 750 miljoen euro voor vijftien jaar — en niet op enige vastgestelde buitenlandse steun.
- De termijn van tien werkdagen van artikel 29, § 3, van de FSR-verordening is een mogelijkheid voor de aanbesteder, geen ontsnappingsroute voor de inschrijver: blijft het document uit, dan moet de offerte worden geweerd.
- Het verschil tussen een appreciatie van de kwaliteit, die de Raad niet overdoet, en een feitelijke onjuistheid in de motivering, die hij wel toetst.
- De grootte van het puntenverschil: 3,28 punten op een totaal van 100, terwijl het betwiste subcriterium alleen al 30 punten waard was.
- De vertrouwelijkheid van de offertes werkt in twee richtingen: zij belet de verzoeker het bewijs te leveren, en verschuift daarmee de bewijslast naar het administratief dossier van de aanbesteder.
- Het arrest beveelt de onmiddellijke uitvoering en houdt de kosten en de rechtsplegingsvergoeding aan tot de uitspraak over de vernietiging.
Stel jezelf de vraag
Bereikt uw opdracht of concessie de drempel van 250 miljoen euro, en staat de aanmeldings- of verklaringsplicht van de FSR-verordening dan in uw aankondiging? Hebt u van élke inschrijver de aanmelding of de verklaring ontvangen, hebt u ze naar de Europese Commissie doorgestuurd, en hebt u dat gedaan vóór u gunde? Kan elk element dat u in uw beoordeling meeweegt, worden teruggevonden in de gunningscriteria zoals u ze hebt bekendgemaakt? Beschrijft uw gunningsverslag de neergelegde stukken exact zoals ze zijn, of maakt het er meer van? Als inschrijver: hebt u de FSR-verklaring toegevoegd, ook als u geen buitenlandse bijdragen ontving? Hebt u nagegaan of uw concurrent punten kreeg voor iets wat niet in het bestek stond? En weet u dat een risico op benadeling volstaat om belang bij uw middel te hebben, zolang het puntenverschil kleiner is dan wat het betwiste criterium kan opleveren?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →