Le Conseil d’État suspend l’attribution du casino de Bruxelles : la Ville a ignoré le règlement européen sur les subventions étrangères et valorisé un serveur étranger au cahier des charges
La Ville de Bruxelles a attribué à la S.A. E.C.K. la concession de quinze ans pour l’exploitation du casino de Bruxelles — estimée à 750 millions d’euros —, mais le Conseil d’État a suspendu cette décision en extrême urgence parce que la Ville avait pris en compte, dans la cotation de la note de vision, un transfert de siège et de serveurs de jeux en ligne qui ne figurait nulle part dans les documents de la concession, avait qualifié neuf lettres de recommandation d’engagements concrets d’une dizaine de partenaires, et avait attribué la concession sans que les soumissionnaires aient déposé la déclaration sur les contributions financières étrangères exigée par le règlement RSE.
Que s'est-il passé ?
Le 19 janvier 2026, le conseil communal de la Ville de Bruxelles approuve les conditions d’un appel à concession pour l’exploitation du casino de Bruxelles à dater du 1er janvier 2027, pour quinze ans — la durée d’une licence de classe A — et pour une valeur estimée à 750 millions d’euros hors TVA. Bien au-delà du seuil européen de 5.404.000 euros, donc avec publication tant au Bulletin des Adjudications qu’au Journal officiel de l’Union européenne, et sous l’empire de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession et de l’arrêté royal du 25 juin 2017. Le cahier des charges RF/26/CONCES/1026 définit précisément l’objet : l’exploitation d’un établissement de jeux de hasard de classe I au sens de l’article 29, alinéa 3, de la loi sur les jeux de hasard, dans le complexe anciennement dénommé Galeries Anspach — 11.530 m² de casino, 950 m² de restaurant au septième étage et 1.885 m² de parking et de stockage en sous-sol, soit 14.365 m² au total — ainsi que l’horeca et l’organisation d’événements. Le bâtiment appartient à la Ville mais fait l’objet d’une emphytéose au profit de la S.A. Nouvelles Galeries du Boulevard Anspach, qui consentirait un droit de superficie au concessionnaire. La concession devait être attribuée en une phase sans négociation, à l’offre régulière économiquement la plus intéressante. Après un avis de marché du 26 mars 2026 et quatre avis rectificatifs, la date ultime de dépôt est fixée au 5 juin 2026. Six offres sont déposées : par Chaudfontaine Loisirs, E.C.K., Grand Casino de Dinant, Casinos Austria International Belgium, Circus Casino Bruxelles et Golden Palace Grand Casino Brussels. La Régie foncière de la Ville écarte l’offre de Golden Palace pour deux irrégularités substantielles et propose d’attribuer à E.C.K. Le 17 juillet 2026, le collège s’approprie intégralement ce rapport et attribue la concession à E.C.K. Casinos Austria International Belgium, implantée à Bruxelles depuis 2004 et exploitante du Grand Casino Brussels Viage depuis 2010, introduit le 31 juillet 2026 une demande de suspension d’extrême urgence. L’écart est mince : E.C.K. obtient 91,02 points, Casinos Austria 87,74 — 3,28 points d’écart, alors que le sous-critère 1.1 ‘note de vision’ vaut à lui seul 30 points, sur lesquels E.C.K. reçoit le maximum et Casinos Austria 20. La partie intervenante soulève d’emblée que l’offre de Casinos Austria est elle-même irrégulière : son engagement de mettre les locaux à disposition de la Ville 345 jours par an serait irréaliste et contraire à l’article 9 de l’arrêté royal du 26 juin 2002, qui exclut juillet et août. Le Conseil ne la suit pas. La Ville n’a constaté aucune irrégularité dans cette offre lors de son examen, et il n’appartient pas au Conseil de déclarer irrégulière une offre que le pouvoir adjudicateur n’a pas qualifiée comme telle durant la procédure ; l’hypothèse d’une irrégularité incontestable n’est pas rencontrée, la requérante ayant exposé à l’audience des arguments suffisamment plausibles en réponse à chaque grief. Le Conseil relève en revanche d’office que la demande est irrecevable en son second objet : celui qui sollicite la suspension du refus implicite de lui attribuer la concession doit démontrer que l’autorité n’avait d’autre option que de le choisir, ce que Casinos Austria ne fait pas. Au fond, le Conseil examine deux moyens. Le premier vise la note de vision. Dans la décision attaquée, la Ville prend en compte le fait qu’E.C.K. transférerait son siège social et ses serveurs de jeux en ligne en Région de Bruxelles-Capitale. La Ville y voit un élément d’ancrage local, selon elle inclus dans la note de vision. Le Conseil ne la suit pas : la concession — et donc la note de vision — porte uniquement sur l’exploitation d’un établissement physique de jeux de hasard de classe I à Bruxelles, pour lequel une licence de classe A est requise, et les critères d’attribution ne mentionnent ni les jeux en ligne ni les serveurs. Se référant à l’arrêt Succhi di Frutta de la Cour de justice, il rappelle que toutes les conditions et modalités de la procédure d’attribution doivent être formulées de manière claire, précise et univoque dans l’avis ou le cahier des charges, afin que tout soumissionnaire raisonnablement informé et normalement diligent les comprenne de la même manière. Les soumissionnaires ne pouvaient déduire des documents de la concession que la détention de serveurs de jeux sur le territoire bruxellois serait valorisée ; en le faisant néanmoins, la Ville a prima facie violé les principes d’égalité et de transparence ainsi que le principe patere legem quam ipse fecisti. Que la requérante ne démontre pas l’incidence concrète sur le classement est indifférent : un risque de lésion suffit, d’autant que le Conseil ne peut apprécier lui-même la qualité des offres. La seconde branche concerne neuf documents déposés par E.C.K. après l’ouverture des offres, à la demande de la Ville, et qualifiés dans la décision d’attribution d’engagements écrits concrets d’une dizaine de partenaires, sur lesquels reposait la richesse et la crédibilité de sa vision événementielle. Le Conseil les a lus. Une association d’employeurs qui souhaite bonne chance à Napoleon Games, une association d’échecs se disant ravie d’étendre ses investissements, deux clubs sportifs et une fédération sportive aux mots élogieux, le comité d’entreprise d’E.C.K. sur la qualité du dialogue social, le bourgmestre de Knokke sur une collaboration constructive, un ancien champion du monde d’échecs et une société de production. Trois documents seulement sur neuf comportent une forme d’engagement — encore non ferme — d’organiser des événements à Bruxelles ; les autres sont des lettres de recommandation sans aucun engagement. La qualification retenue dans la décision ne trouve donc pas un appui suffisant dans le dossier, et cette branche est également jugée sérieuse. Le quatrième moyen introduit une règle encore peu appliquée dans le contentieux belge : le règlement (UE) 2022/2560 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur. De la lecture combinée des articles 28, § 1er, et 29, § 1er, le Conseil déduit que dès qu’un marché ou une concession atteint le seuil de 250 millions d’euros, tout opérateur économique participant doit soit notifier les contributions financières étrangères concernées, soit rédiger une déclaration énumérant toutes les contributions reçues et confirmant qu’elles ne sont pas soumises à notification. Cette obligation ne dépend pas de la démonstration de l’existence de contributions étrangères, ni a fortiori de leur effet de distorsion — le montant de la concession suffit. En l’espèce, seule la requérante semble avoir déposé une déclaration conforme ; les autres opérateurs, dont E.C.K., s’en sont abstenus. Le Conseil retourne le reproche fait à la requérante de ne pas le prouver : elle n’a pas accès aux offres, tenues pour confidentielles, et il appartient au pouvoir adjudicateur de déposer les pièces au dossier administratif. L’argument de la Ville selon lequel le règlement ne lie que les opérateurs économiques ne résiste pas davantage. L’article 29, § 2, impose au pouvoir adjudicateur de transférer sans tarder les notifications et déclarations à la Commission européenne ; l’article 29, § 3, lui impose de déclarer irrégulière et de rejeter l’offre dépourvue de déclaration ou de notification — après avoir éventuellement accordé dix jours ouvrables ; et l’article 32, § 1er, précise que pendant l’examen, toutes les étapes de la procédure peuvent se poursuivre, à l’exception de l’attribution. La conformité doit donc précéder la décision d’attribution, et non la seule conclusion de la concession. Le Conseil souligne que l’autorité ne doit pas déceler elle-même d’éventuelles subventions faussant la concurrence ; son unique obligation est de permettre à la Commission d’exercer ses prérogatives. Il ne se prononce pas sur la régularité des offres individuelles, mais sur celle de la décision d’attribution : en ne respectant pas les articles 28 et 29, la Ville a affecté la régularité de la procédure de passation et donc de l’attribution. Ce moyen est également sérieux. Le Conseil accueille l’intervention d’E.C.K., ordonne la suspension de l’exécution de la délibération du 17 juillet 2026, rejette la demande pour le surplus, ordonne l’exécution immédiate de son arrêt, maintient à ce stade la confidentialité des offres et des pièces connexes, et réserve les dépens, en ce compris l’indemnité de procédure.
Pourquoi c'est important ?
Il s’agit, à notre connaissance, de l’un des premiers arrêts belges où le règlement RSE détermine l’issue d’un litige d’attribution, et le raisonnement est strict et limpide. L’obligation de déclaration ou de notification n’est pas un contrôle matériel des subventions faussant la concurrence, mais une règle de seuil : si le marché ou la concession atteint 250 millions d’euros, tout participant doit déposer un document, y compris celui qui n’a reçu aucune contribution étrangère. Le centre de gravité se déplace ainsi vers une formalité facile à négliger — et la sanction est lourde : l’autorité doit écarter l’offre dépourvue du document et ne peut attribuer tant qu’elle ne s’est pas conformée au règlement. La Ville de Bruxelles soutenait qu’il suffisait d’être en ordre avant la conclusion de la concession ; le Conseil l’a écarté sur la base du texte même. Pour les grands marchés et concessions belges, cela signifie concrètement que le volet RSE se traite à la rédaction de l’avis, et non à la signature du contrat. Le premier moyen est au moins aussi exploitable, car il met au jour deux pièges classiques. Le premier consiste à valoriser ce que l’autorité juge sincèrement précieux — ici l’ancrage local via un transfert de siège et de serveurs — mais qui ne figure nulle part dans les documents de la concession. Si sympathique que soit le motif, le valoriser après l’ouverture des offres revient à récompenser un soumissionnaire pour ce que les autres ne pouvaient anticiper. Le second est la tentation de présenter, dans un rapport d’attribution, des pièces plus fortes qu’elles ne sont. Neuf courriers sont devenus des ‘engagements écrits concrets d’une dizaine de partenaires’ ; le Conseil en a compté trois comportant une forme d’engagement et aucun comportant un engagement ferme. Ce n’est pas une divergence d’appréciation mais une inexactitude de fait, et elle suffit lorsque l’écart de points est assez mince — 3,28 points face à un sous-critère valant 30. Enfin, l’arrêt confirme deux lignes procédurales qui reviennent dans chaque litige : le Conseil ne déclare pas irrégulière une offre que l’autorité a elle-même tenue pour régulière, et l’intérêt au moyen se satisfait d’un risque de lésion — le requérant ne doit pas prouver que le classement aurait réellement été différent.
La leçon
Si, comme pouvoir adjudicateur, vous estimez un marché ou une concession à 250 millions d’euros ou plus, le règlement RSE appartient à votre dossier dès le premier jour : mentionnez l’obligation de notification ou de déclaration dans l’avis, exigez le document avec l’offre, accordez dix jours ouvrables à celui qui l’oublie, écartez l’offre qui en reste dépourvue, transférez le tout sans tarder à la Commission européenne — et n’attribuez qu’ensuite. Vous ne devez pas rechercher vous-même d’éventuelles subventions étrangères ; vous devez seulement permettre à la Commission de jouer son rôle. Pour le reste, ne valorisez rien qui ne figure dans vos documents de marché, si légitime cela paraisse-t-il. Si vous voulez récompenser l’ancrage local, inscrivez-le préalablement comme critère, avec les éléments que vous apprécierez. Et rédigez votre rapport d’attribution de telle sorte que chaque qualification résiste à la confrontation avec le dossier : n’appelez pas une lettre de recommandation un engagement, ni une intention un engagement ferme. Comme soumissionnaire, déposez toujours la déclaration RSE pour un marché dépassant le seuil, même si vous êtes certain de n’avoir reçu aucune contribution étrangère — son absence rend votre offre irrégulière. Si vous recevez une décision d’attribution avec un écart de points serré, lisez la motivation mot à mot en regard du dossier administratif : un élément absent des critères, ou une pièce présentée comme plus lourde qu’elle ne l’est, suffit à fonder un moyen sérieux. Et rappelez-vous que vous ne devez pas prouver l’incidence concrète sur le classement : un risque de lésion suffit. N’attaquez en revanche pas sans plus le refus de vous attribuer le marché, à moins de pouvoir démontrer que l’autorité n’avait pas d’autre option.
Posez-vous la question
Votre marché ou votre concession atteint-il le seuil de 250 millions d’euros, et votre avis mentionne-t-il alors l’obligation de notification ou de déclaration du règlement RSE ? Avez-vous reçu de chaque soumissionnaire la notification ou la déclaration, les avez-vous transférées à la Commission européenne, et l’avez-vous fait avant d’attribuer ? Chaque élément que vous prenez en compte dans votre évaluation peut-il être rattaché aux critères d’attribution tels que vous les avez publiés ? Votre rapport d’attribution décrit-il les pièces déposées exactement telles qu’elles sont, ou en fait-il davantage ? Comme soumissionnaire : avez-vous joint la déclaration RSE, même sans avoir reçu de contributions étrangères ? Avez-vous vérifié si votre concurrent a obtenu des points pour un élément absent du cahier des charges ? Et savez-vous qu’un risque de lésion suffit à vous donner intérêt au moyen, pour autant que l’écart de points soit inférieur à ce que le critère contesté peut rapporter ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →