Strandbar in Duinbergen na 18 jaar uitgesloten omdat de uitbater ‘geen bestuurder’ was: Knokke-Heist ging te ver, de toewijzing van vier loten is geschorst
Knokke-Heist verklaarde het voorstel van de bv B. — die al 18 jaar een strandbar uitbaat in Duinbergen — onregelmatig omdat uitbater K.J. geen bestuurder was van de kandidaat zelf, maar 75%-aandeelhouder en bestuurder van de bestuurdersvennootschap die de kandidaat volledig bezit; de voorzitter van de Xe kamer oordeelt dat die uitsluiting op het eerste gezicht niet in verhouding staat tot het doel van de deelnemingsvoorwaarde en schorst de toewijzing van de vier loten in de zone Duinbergen.
Wat gebeurde er?
De gemeente Knokke-Heist is concessiehouder van het strand en de zeedijk op haar grondgebied; de nieuwe hoofdconcessie met het Vlaamse Gewest (‘Strand- en zeedijkconcessie 2027-2035’) loopt negen jaar en kan eenmaal met negen jaar worden verlengd. Op 26 februari 2026 keurde de gemeente een concessieleidraad goed voor een marktbevragingsprocedure: subconcessies voor strandbars (perceel 1) en kinderparken (perceel 2). De leidraad stelt uitdrukkelijk dat de concessie niet onder de concessiewet van 17 juni 2016 valt en evenmin onder de regelgeving overheidsopdrachten, maar wel wordt gevoerd met toepassing van transparantie, eerlijke mededinging en gelijkheid. Kern van het geschil is artikel 14.1: de gemeente wil vermijden dat wordt ingeschreven door iemand die de zaak niet zelf zal uitbaten. Een rechtspersoon mag dus enkel kandideren als hij een ‘structurele (ondernemings-)band’ heeft met de natuurlijke persoon-uitbater, wat betekent dat die uitbater bestuurder is van de rechtspersoon én minstens 25% van de aandelen aanhoudt. Wie daar niet aan voldoet, wordt verworpen. Voor de zone Duinbergen waren vier loten beschikbaar. De bv B., die er al 18 jaar een strandbar uitbaat op een locatie die quasi overeenstemt met lot 1, diende een voorstel in met K.J. als uitbater. De structuur: de bv B. is een 100%-dochter van de bv S.; K.J. houdt 75% van de aandelen van de bv S. en is er bestuurder; haar echtgenoot M.B. houdt de overige 25% en is eveneens bestuurder. De bv S. is de enige bestuurder van de bv B., met M.B. als vaste vertegenwoordiger. Bij brief van 10 juni 2026 aanvaardde de gemeente dat aan de aandelenvoorwaarde (indirect 75%) was voldaan, maar vroeg ze een document waaruit bleek dat K.J. bestuurder was van de bv B., of vaste vertegenwoordiger van de bestuurdersvennootschap. Het antwoord van 14 juni 2026 verwees naar K.J.’s bestuursmandaat en meerderheidsaandeel in de bv S., naar de statuten, het UBO-register en het aandeelhoudersregister, maar bevatte geen nieuw stuk. In het evaluatieverslag van 26 augustus 2026 werd het voorstel daarom onregelmatig verklaard, niet beoordeeld en niet gerangschikt; de vier loten gingen naar andere kandidaten, onder wie de tussenkomende partij voor lot 4. Het college keurde dat verslag op 28 augustus 2026 goed. Tegen dezelfde beslissing liepen nog zes andere UDN-procedures. Na een vertrouwelijk overleg op 4 september 2026 liet de gemeente op 9 september weten dat ze niet zou intrekken; de bv B. stapte op 11 september naar de Raad van State. De gemeente wierp op dat het verzoekschrift te complex was voor de summiere UDN-procedure, maar de Raad zag in één middel met vier onderdelen geen probleem. Ook de exceptie dat de bv B. het puntenverschil niet kon overbruggen, faalde: het middel viseert de onregelmatigverklaring zelf, en wie alsnog regelmatig blijkt, moet worden beoordeeld en gerangschikt. Ten gronde betoogden de gemeente en de tussenkomende partij, met verwijzing naar artikel 2:55 WVV, dat enkel de vaste vertegenwoordiger een bestuurder-rechtspersoon bindt en dat K.J. als ‘gewone’ bestuurder van de bv S. het bestuursmandaat in de bv B. niet kan uitoefenen. Staatsraad Patricia De Somere, waarnemend voorzitter van de Xe kamer, volgde dat niet. Ze erkent dat een concessiegever bij een domeinconcessie beoordelingsruimte heeft om deelnemingsvoorwaarden vast te stellen, maar ‘deze beoordelingsruimte lijkt niet onbegrensd’. Uit het deelnemingsformulier, de stukken en een volmacht van de bv B. (via M.B.) aan K.J. om het voorstel in te dienen en te ondertekenen, blijkt op het eerste gezicht wel degelijk een structurele band. Bovendien beletten de artikelen 7 en 8 van het model van concessieovereenkomst dat de concessie, de aandelen of leden van het kernteam aan externe derden worden overgedragen. Het voorstel verwerpen ‘om de enkele reden dat K.J. niet is aangeduid als vaste vertegenwoordiger van de bv S.’ staat op het eerste gezicht niet in verhouding tot het nagestreefde doel. Ook de uiterst dringende noodzakelijkheid werd aanvaard: aan de hand van verifieerbare boekhoudkundige gegevens, waaronder een geattesteerd financieel verslag van 9 september 2026, toonde de bv B. aan dat zelfs een tijdelijk verlies haar bestaansreden raakt; dat de lopende exploitatie toch op 15 oktober 2026 eindigt en een nieuwe concessie pas op 15 maart 2027 start, deed daar niets aan af. De gemeente en de tussenkomende partij betwistten de urgentie op zich niet. De gevraagde voorlopige maatregel — een verbod om de concessieovereenkomst te sluiten — werd wel afgewezen, omdat het verzoekschrift daarvoor geen afzonderlijke uiteenzetting van de feiten bevatte zoals artikel 4, § 2, van het koninklijk besluit van 19 november 2024 vereist. Omdat de toewijzingsbeslissing materieel deelbaar is, bleef de schorsing beperkt tot de vier loten in de zone Duinbergen. Het eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch had een eensluidend advies gegeven.
Waarom doet dit ertoe?
Strandconcessies, terrasvergunningen, LED-borden, parkings: veel lokale besturen kennen schaarse domeinconcessies toe buiten de wet overheidsopdrachten om, met een eigen ‘leidraad’. Dit arrest bevestigt dat zo’n leidraad geen vrijbrief is. Een deelnemingsvoorwaarde mag streng zijn, maar wordt bij de toepassing getoetst aan het proportionaliteitsbeginsel en aan haar eigen doel. Knokke-Heist wilde garanderen dat de uitbater het voorstel draagt en zeggenschap heeft over de kandidaat — een legitiem doel. Maar wie 75% van de holding bezit die de kandidaat volledig controleert, er bestuurder van is, het voorstel zelf ondertekende op basis van een volmacht en via de contractuele overdrachtsverboden vastzit aan de concessie, beantwoordt op het eerste gezicht aan dat doel. Een vennootschapsrechtelijke technicaliteit (wie de vaste vertegenwoordiger van de bestuurdersvennootschap is) volstaat dan niet om een kandidaat met 18 jaar ervaring op die plek uit te sluiten zonder zijn voorstel zelfs maar te beoordelen. Het arrest staat bovendien niet alleen: dezelfde dag schorste dezelfde kamer ook de toewijzingen in de zones Knokke en Zoute (arresten 268.134 en 268.135), zodat een groot deel van de Knokse strandbarconcessies 2027-2035 voorlopig geblokkeerd is. Procedureel zijn er twee nuttige lessen: de Raad aanvaardt existentiële schade als urgentie wanneer ze met een geattesteerd financieel verslag wordt gestaafd, en een vordering tot voorlopige maatregelen sneuvelt zonder afzonderlijke feitenuiteenzetting.
De les
Voor kandidaten: lees deelnemingsvoorwaarden over vennootschapsstructuur letterlijk én functioneel, en zorg dat uw structuur aan de letterlijke lezing voldoet voor u indient. Vraagt de concessiegever een bewijsstuk, lever dan precies dat stuk — K.J. had zich vóór de beoordeling tot vaste vertegenwoordiger kunnen laten benoemen, wat de gemeente en de tussenkomende partij niet toevallig benadrukten. Dat de bv B. de schorsing toch binnenhaalde, is te danken aan een proportionaliteitstoets in kort geding, niet aan een zekerheid. Wilt u naast een schorsing ook een verbod om te contracteren, wijd daar dan een afzonderlijke feitenuiteenzetting aan. En steun uw urgentie op cijfers: een geattesteerd financieel verslag weegt zwaarder dan beweringen. Voor concessiegevers: formuleer deelnemingsvoorwaarden met hun doel in het achterhoofd en voorzie uitdrukkelijk in gelijkwaardige constructies (holding, vaste vertegenwoordiger, volmacht). Pas ze ook proportioneel toe: als de ratio van de voorwaarde aantoonbaar bereikt is, wordt een louter formele afwijzing kwetsbaar — zeker wanneer u in de overeenkomst al andere waarborgen inbouwt, zoals overdrachts- en vervangingsverboden.
Te onthouden
- Bij een domeinconcessie heeft de concessiegever beoordelingsruimte om deelnemingsvoorwaarden vast te stellen, maar die ruimte ‘lijkt niet onbegrensd’: de toepassing ervan wordt aan het proportionaliteitsbeginsel getoetst.
- Een uitbater die 75% van de aandelen bezit van de holding die de kandidaat volledig controleert, daar bestuurder is en het voorstel met volmacht heeft ondertekend, heeft op het eerste gezicht een structurele band met de kandidaat.
- Het voorstel verwerpen ‘om de enkele reden’ dat de uitbater geen vaste vertegenwoordiger van de bestuurdersvennootschap is, staat op het eerste gezicht niet in verhouding tot het doel van de voorwaarde.
- Contractuele overdrachts- en vervangingsverboden (artt. 7 en 8 van het model van concessieovereenkomst) tellen mee bij de proportionaliteitstoets.
- Excepties dat het verzoekschrift te complex is voor de UDN-procedure, of dat de verzoeker het puntenverschil niet kan overbruggen bij kritiek op een onregelmatigverklaring, worden niet bijgevallen.
- Een vordering tot voorlopige maatregelen zonder afzonderlijke uiteenzetting van de feiten (art. 4, § 2, KB 19 november 2024) wordt afgewezen.
- De toewijzingsbeslissing is materieel deelbaar: de schorsing wordt beperkt tot de zone Duinbergen.
Waarop letten
- Deelnemingsvoorwaarden over bestuur en aandeelhouderschap bij kandidaten met een holding- of bestuurdersvennootschapsstructuur.
- De rol van de vaste vertegenwoordiger (art. 2:55 WVV) en de bewijskracht van volmachten.
- Vragen van de concessiegever om bijkomende stukken: lever het gevraagde document, geen samenvatting.
- Domeinconcessies vallen buiten de wet overheidsopdrachten, maar niet buiten de beginselen van behoorlijk bestuur en proportionaliteit.
- Een aangekondigde sluiting van de overeenkomst na de vrijwillige wachttermijn maakt een UDN-procedure de enige nuttige weg.
- Afzonderlijke motivering van voorlopige maatregelen in het verzoekschrift.
Stel jezelf de vraag
Als kandidaat: voldoet mijn vennootschapsstructuur aan de letterlijke tekst van de deelnemingsvoorwaarde, of reken ik op een ‘functionele’ lezing? Heb ik op een vraag om bijkomende stukken precies het gevraagde document bezorgd, en niet enkel een bevestigende brief? Kan ik mijn urgentie staven met een geattesteerd financieel verslag en verifieerbare cijfers? Heb ik een eventuele vordering tot voorlopige maatregelen met een afzonderlijke uiteenzetting van de feiten onderbouwd? Als concessiegever: welke concrete garantie wil ik met elke deelnemingsvoorwaarde bereiken, en sluit de formulering gelijkwaardige constructies uit die die garantie evengoed bieden? Bieden mijn contractuele clausules (overdrachts- en vervangingsverboden) al een deel van de bescherming die ik via de deelnemingsvoorwaarde nastreef?
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →