Bar de plage à Duinbergen écarté après 18 ans parce que l’exploitante n’était « pas administratrice » : Knokke-Heist est allée trop loin, l’attribution de quatre lots est suspendue
Knokke-Heist a déclaré irrégulière la proposition de la SRL B. — qui exploite un bar de plage à Duinbergen depuis 18 ans — au motif que son exploitante K.J. n’était pas administratrice de la candidate elle-même, mais actionnaire à 75 % et administratrice de la société administratrice qui détient entièrement la candidate ; la présidente f.f. de la Xe chambre juge que cette exclusion paraît disproportionnée par rapport au but de la condition de participation et suspend l’attribution des quatre lots de la zone de Duinbergen.
Que s'est-il passé ?
La commune de Knokke-Heist est concessionnaire de la plage et de la digue situées sur son territoire ; sa nouvelle concession principale avec la Région flamande (« Concession plage et digue 2027-2035 ») court neuf ans et peut être prolongée une fois de neuf ans. Le 26 février 2026, la commune approuve un guide de concession pour une procédure de consultation du marché : des sous-concessions pour des bars de plage (lot 1) et des aires de jeux pour enfants (lot 2). Le guide précise expressément que la concession n’est soumise ni à la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession, ni à la réglementation des marchés publics, mais qu’elle est menée dans le respect de la transparence, de la concurrence loyale et de l’égalité. Le litige porte sur l’article 14.1 : la commune veut éviter que se porte candidat quelqu’un qui n’exploitera pas lui-même l’établissement. Une personne morale ne peut donc se porter candidate que si elle a un « lien structurel (d’entreprise) » avec la personne physique-exploitant, c’est-à-dire si cet exploitant est administrateur de la personne morale et détient au moins 25 % de ses actions. Les propositions qui ne remplissent pas cette condition sont rejetées. Quatre lots étaient disponibles dans la zone de Duinbergen. La SRL B., qui y exploite depuis 18 ans un bar de plage sur un emplacement correspondant quasiment au lot 1, dépose une proposition désignant K.J. comme exploitante. La structure : la SRL B. est une filiale à 100 % de la SRL S. ; K.J. détient 75 % des actions de la SRL S. et en est administratrice ; son époux M.B. détient les 25 % restants et est également administrateur. La SRL S. est l’unique administratrice de la SRL B., avec M.B. comme représentant permanent. Par lettre du 10 juin 2026, la commune admet que la condition d’actionnariat (indirectement 75 %) est remplie, mais demande un document établissant que K.J. est administratrice de la SRL B., ou représentante permanente de la société administratrice. La réponse du 14 juin 2026 renvoie au mandat d’administratrice et à la participation majoritaire de K.J. dans la SRL S., aux statuts, au registre UBO et au registre des actionnaires, mais ne contient aucune nouvelle pièce. Dans le rapport d’évaluation du 26 août 2026, la proposition est dès lors déclarée irrégulière, n’est pas évaluée et n’est pas classée ; les quatre lots sont attribués à d’autres candidats, dont la partie intervenante pour le lot 4. Le collège des bourgmestre et échevins approuve ce rapport le 28 août 2026. Six autres recours en extrême urgence sont introduits contre la même décision. Après une concertation confidentielle le 4 septembre 2026, la commune fait savoir le 9 septembre qu’elle ne retirera pas sa décision ; la SRL B. saisit le Conseil d’État le 11 septembre. La commune soutient que la requête est trop complexe pour la procédure sommaire d’extrême urgence, mais le Conseil ne voit pas de difficulté dans un moyen unique en quatre branches. L’exception selon laquelle la SRL B. ne pourrait combler l’écart de points échoue également : le moyen vise la déclaration d’irrégularité elle-même, et une proposition qui s’avère régulière doit être évaluée et classée. Au fond, la commune et la partie intervenante invoquent l’article 2:55 du Code des sociétés et des associations pour soutenir que seul le représentant permanent engage une personne morale administratrice et que K.J., en tant que « simple » administratrice de la SRL S., ne peut exercer le mandat d’administrateur dans la SRL B. La conseillère d’État Patricia De Somere, présidente f.f. de la Xe chambre, ne suit pas ce raisonnement. Elle reconnaît que, pour une concession domaniale, l’autorité dispose d’un pouvoir d’appréciation pour fixer les conditions de participation, mais « ce pouvoir d’appréciation ne paraît pas illimité ». Le formulaire de participation, les pièces et une procuration de la SRL B. (par l’intermédiaire de M.B.) habilitant K.J. à introduire et signer la proposition révèlent, à première vue, l’existence d’un lien structurel. En outre, les articles 7 et 8 du modèle de convention de concession interdisent la cession de la concession, des actions ou de membres de l’équipe de base à des tiers externes. Rejeter la proposition « pour la seule raison que K.J. n’a pas été désignée comme représentante permanente de la SRL S. » paraît disproportionné par rapport à l’objectif poursuivi. L’extrême urgence est également admise : sur la base de données comptables vérifiables, dont un rapport financier attesté du 9 septembre 2026, la SRL B. démontre que même une perte temporaire touche à sa raison d’être ; le fait que l’exploitation actuelle prenne fin de toute façon le 15 octobre 2026 et qu’une nouvelle concession ne puisse débuter que le 15 mars 2027 n’y change rien. La commune et la partie intervenante ne contestaient pas l’urgence en tant que telle. La mesure provisoire demandée — l’interdiction de conclure la convention de concession — est en revanche rejetée, faute d’exposé distinct des faits tel que l’exige l’article 4, § 2, de l’arrêté royal du 19 novembre 2024. La décision d’attribution étant matériellement divisible, la suspension est limitée aux quatre lots de la zone de Duinbergen. La première auditrice chef de section Ann Eylenbosch avait rendu un avis conforme.
Pourquoi c'est important ?
Concessions de plage, terrasses, panneaux LED, parkings : de nombreux pouvoirs locaux octroient des concessions domaniales rares en dehors de la législation sur les marchés publics, au moyen de leur propre « guide ». Cet arrêt confirme qu’un tel guide n’est pas un blanc-seing. Une condition de participation peut être stricte, mais son application est contrôlée au regard du principe de proportionnalité et de son propre objectif. Knokke-Heist voulait garantir que l’exploitant porte la proposition et contrôle la candidate — un but légitime. Mais celle qui détient 75 % de la holding contrôlant entièrement la candidate, en est administratrice, a elle-même signé la proposition sur procuration et est liée à la concession par des interdictions contractuelles de cession, répond à première vue à cet objectif. Une subtilité de droit des sociétés (qui est le représentant permanent de la société administratrice) ne suffit alors pas à écarter, sans même évaluer sa proposition, une candidate forte de 18 ans d’expérience à cet endroit précis. L’arrêt n’est pas isolé : le même jour, la même chambre a aussi suspendu les attributions dans les zones de Knokke et du Zoute (arrêts 268.134 et 268.135), de sorte qu’une grande partie des concessions de bars de plage de Knokke-Heist pour 2027-2035 est provisoirement bloquée. Sur le plan procédural, deux enseignements utiles : le Conseil admet un préjudice existentiel comme fondement de l’urgence lorsqu’il est étayé par un rapport financier attesté, et une demande de mesures provisoires échoue sans exposé distinct des faits.
La leçon
Pour les candidats : lisez les conditions de participation relatives à la structure sociétaire de manière à la fois littérale et fonctionnelle, et veillez à ce que votre structure satisfasse à la lecture littérale avant de déposer. Si l’autorité demande une pièce justificative, fournissez exactement cette pièce — K.J. aurait pu être désignée représentante permanente avant l’évaluation, ce que la commune et la partie intervenante n’ont pas manqué de souligner. Si la SRL B. obtient malgré tout la suspension, c’est grâce à un contrôle de proportionnalité en référé, pas à une certitude. Si vous demandez, en plus d’une suspension, l’interdiction de conclure le contrat, consacrez-y un exposé distinct des faits. Et fondez l’urgence sur des chiffres : un rapport financier attesté pèse plus lourd que des affirmations. Pour les autorités concédantes : rédigez les conditions de participation en gardant leur objectif à l’esprit et prévoyez expressément les constructions équivalentes (holding, représentant permanent, procuration). Appliquez-les aussi de manière proportionnée : lorsque la raison d’être de la condition est manifestement atteinte, un rejet purement formel devient fragile — surtout si la convention contient déjà d’autres garanties, comme des interdictions de cession et de remplacement.
Posez-vous la question
En tant que candidat : ma structure sociétaire satisfait-elle au texte littéral de la condition de participation, ou est-ce que je compte sur une lecture « fonctionnelle » ? À une demande de pièces complémentaires, ai-je fourni exactement le document demandé, et pas seulement une lettre de confirmation ? Puis-je étayer l’urgence par un rapport financier attesté et des chiffres vérifiables ? Ai-je appuyé une éventuelle demande de mesures provisoires par un exposé distinct des faits ? En tant qu’autorité concédante : quelle garantie concrète chaque condition de participation doit-elle assurer, et sa formulation exclut-elle des constructions équivalentes offrant la même garantie ? Mes clauses contractuelles (interdictions de cession et de remplacement) offrent-elles déjà une partie de la protection que je recherche par la condition de participation ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →