Un point d’écart et trois motifs que nul ne peut vérifier : le Conseil d’État suspend la désignation du commissaire de l’Agence pour le Commerce extérieur
L’Agence pour le Commerce extérieur a attribué le mandat de commissaire aux comptes pour les exercices 2026-2028 à Baker Tilly avec 86 points contre 85 pour L&S Réviseurs d’entreprises, mais parce que ni le rapport d’examen des offres ni le dossier administratif ne permettent de comprendre pourquoi l’approche de L&S serait ‘relativement générale’ et sa documentation d’expérience ‘succincte’, le Conseil d’État suspend l’attribution en extrême urgence.
Que s'est-il passé ?
Au début de l’année 2026, l’Agence pour le Commerce extérieur décide d’organiser un marché public ayant pour objet la désignation d’un commissaire aux comptes pour les années 2026, 2027 et 2028. Elle choisit une procédure négociée avec publication préalable ; le cahier spécial des charges n° I 0002237 répartit 100 points entre deux critères d’attribution : le ‘Prix’ (70 points, attribués par la formule prix de l’offre la plus basse divisé par le prix de l’offre, multiplié par le poids du critère) et le ‘Plan d’approche’ (30 points). Pour ce second critère, l’article 1.10 du cahier spécial des charges impose de joindre à l’offre un document concis de cinq pages A4 au maximum, dans lequel le soumissionnaire peut expliquer son bureau, son approche personnelle et les services inclus, en mentionnant son expérience auprès d’autres institutions publiques. La méthode d’évaluation est annoncée à l’avance : la mesure dans laquelle le programme proposé est approprié et réaliste, celle dans laquelle l’approche est adaptée aux besoins concrets du client et au cadre réglementaire applicable, et celle dans laquelle le soumissionnaire possède une expérience pertinente du secteur public. Trois soumissionnaires remettent une offre ; tous trois sont sélectionnés et les trois offres sont déclarées régulières. Pour le prix, L&S Réviseurs d’entreprises obtient 70 points, Baker Tilly 57 et Ernst & Young 34. Pour le ‘Plan d’approche’, L&S reçoit 15 points, les deux autres 29 chacun. Classement final : Baker Tilly 86, L&S 85, Ernst & Young 63. Le 26 juin 2026, le directeur général attribue le marché à Baker Tilly ; L&S en est informée par courrier recommandé du 26 juin 2026 et par courriel du 29 juin 2026. Le 10 juillet 2026, elle introduit deux requêtes : une demande de suspension en extrême urgence et un recours en annulation. L’Agence soulève quatre exceptions d’irrecevabilité — l’acte attaqué serait mal daté (29 au lieu du 26 juin), les statuts et la preuve de la décision d’agir en justice feraient défaut, les moyens ne seraient pas développés dans la demande de suspension elle-même, et la requête serait obscure. Le Conseil les rejette toutes les quatre : la vérification de l’indication précise de l’acte attaqué ne peut procéder d’un formalisme excessif lorsqu’il ressort de la note d’observations elle-même que la partie adverse n’a pu se méprendre ; l’article 3bis de l’arrêté du Régent n’est pas applicable en extrême urgence en vertu de l’article 8, § 1er, de l’arrêté royal du 19 novembre 2024, comme le rapport au Roi le confirme expressément (Mon. b., 2 décembre 2024, p. 130.598) ; l’article 4, § 1er, alinéa 1er, 7°, du même arrêté permet à la demande de suspension de renvoyer à la requête en annulation introduite concomitamment ; et l’Agence s’est, fût-ce à titre subsidiaire, défendue à l’égard de chaque argument dans sa note, établissant ainsi qu’elle les avait compris. Au fond, tout tourne autour des trois motifs fondant la note de 15 sur 30 : l’offre ne contiendrait pas la note concise de cinq pages maximum, l’approche proposée demeurerait ‘relativement générale’, et la documentation relative à l’expérience pertinente serait restée ‘succincte’. Le Conseil rappelle que le très vaste pouvoir d’appréciation dans la comparaison des offres a pour corollaire une obligation de motivation étendue : la simple attribution de points ne constitue pas une motivation suffisante, les points doivent être fondés sur des motifs exprimés sous la forme d’une évaluation descriptive s’appuyant sur des références concrètes au contenu de l’offre. Dès lors que ni la décision attaquée ni le dossier administratif ne permettent de comprendre l’incidence précise de chacun des trois motifs sur l’octroi des 15 points, il convient d’admettre prima facie que toute erreur dans ces motifs aurait pu modifier la note — et donc le classement, qui s’est joué à un point. Sur le deuxième motif, le Conseil constate que l’Agence, après avoir d’abord considéré que la note requise faisait défaut, a néanmoins examiné l’offre, sans indiquer quels passages elle avait pris en compte ; pourquoi l’approche serait alors ‘relativement générale’ ne ressort de nulle part, pas davantage que les raisons pour lesquelles les appréciations des deux autres offres — ‘claire, structurée et concise’, ‘cohérente, élaborée de manière professionnelle et adaptée aux besoins de l’Agence’ — seraient justifiées. Sur le troisième motif, la comparaison aboutit au même constat : L&S indiquait en page 14 assurer des missions d’audit externe auprès de plusieurs entités des secteurs public et non marchand et reprenait les logos de seize clients, et mentionnait en page 42 une liste de références citant cinq d’entre eux, tandis que l’attributaire indiquait en page 5 cinq clients au titre de ses ‘références pertinentes’ et produisait quatre attestations de clients, dont l’une émanant d’un client ne figurant pas ailleurs dans l’offre. Pourquoi l’un est ‘succinct’ et l’autre ‘concret et convaincant’, le dossier ne l’éclaire pas. Les explications que l’Agence a fournies dans sa note d’observations — sur les quatorze pages de ‘Méthodologie de travail’ s’étendant des pages 16 à 29 et sur la comparaison avec les sections de Baker Tilly et d’Ernst & Young — sont qualifiées par le Conseil de motivation formelle a posteriori, qui ne peut être admise, à les supposer même exactes et pertinentes. La défense selon laquelle L&S n’aurait aucun intérêt à sa critique puisque son offre aurait pu être déclarée irrégulière n’est pas davantage retenue : l’Agence n’a pas elle-même qualifié l’offre d’irrégulière au moment de l’attribution, et il n’appartient pas au Conseil d’État de procéder à cet examen dans le cadre du présent recours. Dans la balance des intérêts, l’Agence n’identifie pas de conséquences négatives d’une suspension l’emportant sur ses avantages, et le Conseil n’en aperçoit pas davantage. La suspension de l’exécution de la décision d’attribution est ordonnée, les offres (pièces A, B et C du dossier administratif) restent confidentielles à ce stade, et les dépens sont réservés.
Pourquoi c'est important ?
Cet arrêt trace nettement la frontière entre pouvoir d’appréciation et arbitraire en matière de critères d’attribution qualitatifs. Un pouvoir adjudicateur peut évaluer un plan d’approche, y attacher trente points sur cent et même faire perdre le soumissionnaire le moins cher — mais il doit ensuite pouvoir montrer en quoi une offre était déficiente et l’autre convaincante, en renvoyant à ce que ces offres disent effectivement. Des qualifications telles que ‘relativement générale’ ou ‘succincte’ sont des conclusions, non des motifs. L’arrêt illustre en outre deux points souvent sous-estimés en pratique. Le premier tient à l’effet d’un résultat serré : parce que les points ne sont pas ventilés par motif, le requérant ne doit pas prouver qu’il aurait gagné sans l’erreur — il suffit que cela ait été prima facie possible, et à un point d’écart ce seuil est vite atteint. Le second est l’interdiction de la réparation après coup : ce que l’autorité explique dans sa note d’observations ne compte pas, si convaincant que cela paraisse. L’arrêt est également utile sur le plan procédural. Il confirme que l’article 3bis de l’arrêté du Régent — statuts, acte de désignation, preuve de la décision d’agir — ne s’applique pas en extrême urgence, qu’une demande de suspension peut renvoyer à la requête en annulation introduite concomitamment, et qu’une date erronée de l’acte attaqué ne fait pas échec au recours tant que l’autorité n’a pu se méprendre. Qu’une société agissant sans avocat ait franchi quatre exceptions d’irrecevabilité et obtenu la suspension en dit long sur la souplesse avec laquelle le Conseil lit ces formalités. Une nuance mérite cependant d’être relevée : le Conseil ne donne pas raison à L&S au fond. Il ne dit pas que son approche était concrète ou que son expérience était amplement documentée, mais que nul ne peut vérifier pourquoi l’Agence a décidé le contraire. Le soumissionnaire qui voit le cahier des charges imposer une limite de cinq pages et en dépose quatorze conserve de toute manière un problème.
La leçon
Vous êtes pouvoir adjudicateur : ne laissez pas votre rapport d’examen des offres s’arrêter à un verdict par critère, mais à la source. N’écrivez pas qu’une approche est ‘relativement générale’, mais quels passages vous avez lus, ce qui y manquait et quel élément concret la meilleure offre apportait. Posez ces ancrages pour chaque offre, y compris l’offre retenue — le Conseil compare vos appréciations entre elles. Si vous estimez qu’une offre méconnaît une exigence de forme du cahier des charges, telle qu’une limite de pages, tirez-en la conséquence au moment de l’attribution et motivez-la ; qui évalue tout de même l’offre ne pourra plus se prévaloir ensuite de l’irrégularité. Et ne comptez pas expliquer dans votre note d’observations ce qui manque au dossier : cette motivation arrive trop tard. Vous êtes soumissionnaire : lisez la motivation reçue non pour son ton mais pour sa vérifiabilité. Si elle ne contient que des qualifications sans renvoi à ce que dit votre offre, et sans que vous puissiez vérifier pourquoi l’attributaire a fait mieux, vous tenez un moyen sérieux — surtout lorsque l’écart de points est faible et que l’autorité n’a nulle part ventilé le coût de chaque reproche. Respectez entre-temps vous-même les règles du jeu : si le cahier des charges plafonne une note à cinq pages, rendez visible, par un titre clair et une pagination, où cette note commence et se termine. Un bon moyen sur la motivation n’efface pas une vulnérabilité que vous aviez toute latitude d’éviter.
Posez-vous la question
Quelqu’un qui lirait votre rapport d’examen des offres sans avoir les offres sous les yeux pourrait-il comprendre pourquoi un soumissionnaire obtient 15 et un autre 29 sur 30 ? Chaque appréciation qualitative de ce rapport renvoie-t-elle à un élément concret de l’offre évaluée, et cela vaut-il aussi pour l’offre que vous entendez retenir ? Avez-vous ventilé le nombre de points coûtés par chaque reproche, de sorte qu’il soit établi ensuite si un motif contesté était ou non déterminant ? Si vous estimez qu’une exigence de forme telle qu’une limite de pages a été méconnue, l’avez-vous effectivement qualifiée d’irrégularité dans la décision d’attribution — ou avez-vous évalué l’offre tacitement malgré tout ? Et en tant que soumissionnaire : avez-vous vérifié si la motivation reçue vous permet de déduire quels passages de votre offre ont été lus, ou repose-t-elle entièrement sur des qualifications que vous ne pouvez vérifier ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →