Raad van State verwerpt annulatieberoep tegen gunning werken Materialenkaai – screeningsmethode prijsonderzoek met drempel van 0,5 procent van gemiddelde totaalprijs is aanvaardbaar en beoordeling prijsverantwoording valt binnen beoordelingsruimte
De Raad van State verwierp het annulatieberoep van NV C.N. tegen de gunning van de overheidsopdracht voor werken voor de aanleg van een groene en recreatieve ruimte op de Materialenkaai aan NV D.A.O., omdat de gehanteerde screeningsmethode bij het prijsonderzoek — een drempel van 0,5 procent van de gemiddelde totaalprijs van alle ingediende offertes om niet-verwaarloosbare posten te identificeren — aanvaardbaar was en de beoordeling van de prijsverantwoording voor twee posten met schijnbaar abnormaal lage eenheidsprijzen binnen de beoordelingsruimte van de aanbestedende overheid viel.
Wat gebeurde er?
De Belgische Staat, via Beliris (de minister van Binnenlandse Zaken), schreef via een openbare procedure een overheidsopdracht voor werken uit voor de aanleg van een groene en recreatieve ruimte op de Materialenkaai te Brussel, met de prijs als enig gunningscriterium. Het bestek bestond uit één vast en vier voorwaardelijke gedeelten, met drie verplichte opties. Vijf inschrijvers dienden een offerte in, met totaalprijzen gaande van 14.050.501,79 euro tot 19.227.917,08 euro. Twee inschrijvers werden onregelmatig verklaard. De opdracht werd op 2 december 2021 gegund aan NV D.A.O. (de tussenkomende partij) voor 14.797.127,30 euro. NV C.N. (de verzoekende partij, voorheen NV C.C.) had de laagste totaalprijs van 15.091.039,01 euro ingediend — een verschil van minder dan 2 procent. De aanbestedende overheid had het regelmatig karakter van de prijs van de gekozen inschrijver onderzocht: in het kader van het algemeen prijsonderzoek werd aan twee eenheidsprijzen die schijnbaar abnormaal laag leken een prijsverantwoording gevraagd, die na onderzoek als niet abnormaal werd beoordeeld. NV C.N. stelde op 4 februari 2022 een annulatieberoep in. Een eerdere vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid was bij arrest nr. 252.739 van 21 januari 2022 verworpen. NV C.N. voerde drie middelen aan. In het eerste middel bekritiseerde zij de screeningsmethode die de aanbestedende overheid gebruikte om te bepalen welke posten in het kader van het prijsonderzoek dienden te worden gecontroleerd. De aanbestedende overheid hanteerde als drempel voor de identificatie van niet-verwaarloosbare posten een gewicht van 0,5 procent van de gemiddelde totaalprijs van alle ingediende offertes, in plaats van de door haar doorgaans gehanteerde drempel van 2 procent. NV C.N. betoogde dat deze methode ertoe leidde dat posten met een abnormaal lage prijs onder de radar van detectie konden blijven, zoals het geval was geweest in eerdere arresten van de Raad van State (nrs. 243.217 en 244.492). De Raad van State oordeelde dat de wetgeving de aanbestedende overheid geen welbepaald criterium of specifieke criteria oplegt om de posten te selecteren waarop het prijsonderzoek moet worden verricht. De aanbestedende overheid beschikt over een beoordelingsruimte en mag screeningscriteria hanteren, mits deze zorgvuldig zijn opgesteld en de perken van de redelijkheid niet te buiten gaan. De in deze zaak gehanteerde methode verschilde van die in de aangehaalde arresten: het referentiepunt was het gewicht van de post in de gemiddelde totaalprijs van alle ingediende offertes, niet in de eigen totaalprijs van de betrokken inschrijver. Bovendien had de aanbestedende overheid de drempel verlaagd van 2 naar 0,5 procent, en voorzag de methodologie in aanvullende elementen bij het bepalen van het verwaarloosbaar karakter van posten, waaronder de gemiddelde eenheidsprijs, het niet-cruciaal zijn van de post, het forfaitaire of globale karakter ervan, en het risico van verhoging van de hoeveelheden. Het eerste middel was niet gegrond. In het tweede middel bekritiseerde NV C.N. de beslissing om geen bijzonder prijsonderzoek te voeren naar twee posten van de gekozen inschrijver — post 686 'Vrijstaande mast' en post 688 'Ophangsysteem - dubbele bovenleiding', beide onderdeel van de verplichte optie 'lichtgevende slinger'. De Raad oordeelde dat de aanbestedende overheid bij het algemeen prijsonderzoek over een beoordelingsruimte beschikt om te beslissen of zij al dan niet overgaat tot een bijzonder onderzoek. De verwerende partij had de twee posten op basis van haar rekenkundige criteria geselecteerd als te controleren posten, had vastgesteld dat de gemiddelde eenheidsprijs als referentie niet geheel betrouwbaar was wegens het grote verschil in de door de inschrijvers ingediende prijzen, had vergeleken met de raming en de prijzen van de andere inschrijvers, en had geconstateerd dat de prijs van de gekozen inschrijver voor beide posten niet de laagste was. Een aanbestedende overheid hoeft in het kader van het algemeen prijsonderzoek niet aan te tonen dat de voorgestelde prijzen marktconform zijn, maar enkel na te gaan of ze abnormaal lijken. Het totaalverschil van minder dan 2 procent werd eveneens in aanmerking genomen. Het tweede middel was niet gegrond. In het derde middel bekritiseerde NV C.N. de beoordeling van de prijsverantwoording voor post 23 'Omheining type A' (76,37 procent lager dan het gemiddelde) en post 137 'code 9y1' betreffende de behandeling van bouwplaatsgrond (45,12 procent lager). Voor post 23 had de gekozen inschrijver verantwoord dat hij de gevraagde omheiningen niet hoefde te huren omdat hij ze reeds bezat, met een marge van 17,8 procent voor algemene kosten en winst. De Raad oordeelde dat dit motief op zich kon leiden tot een lagere prijs, dat het onderhoud weliswaar optimistisch was begroot maar dat de marge van 17,8 procent gecombineerd met de fasering en werfindeling eventuele verhogingen kon opvangen. Voor post 137 had de gekozen inschrijver verwezen naar de offerte van een onderaannemer, vermeerderd met een marge van 17,8 procent. De Raad oordeelde dat de prijsverantwoording niet beperkt was tot die opgave: uit het vertrouwelijk administratief dossier bleek dat de gekozen inschrijver ook een prijsdetaillering had bijgevoegd, en artikel 36, §3, derde lid van het KB van 18 april 2017 staat de aanbestedende overheid toe ook rekening te houden met inlichtingen die niet afkomstig zijn van de inschrijver. De verwerende partij had de potentiële bijkomende kosten als hypothetisch beoordeeld en aanvaardbaar geacht gelet op de marge van 17,8 procent. De formele motiveringsplicht was evenmin geschonden: de gunningsbeslissing verschafte voldoende duidelijkheid over de motieven. Het derde middel was niet gegrond. Het beroep werd verworpen. De kosten (200 euro rolrecht, 22 euro bijdrage en 770 euro rechtsplegingsvergoeding) werden ten laste van de verzoekende partij gelegd.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest biedt een uitgebreide analyse van de beoordelingsruimte waarover de aanbestedende overheid beschikt bij het prijsonderzoek, zowel bij het ontwerp van de screeningsmethode als bij de beoordeling van prijsverantwoordingen. De wetgeving legt geen welbepaalde criteria op voor de selectie van te controleren posten: de aanbestedende overheid mag screeningscriteria hanteren, mits zij zorgvuldig zijn opgesteld en de perken van de redelijkheid niet te buiten gaan. Een drempel van 0,5 procent van de gemiddelde totaalprijs van alle ingediende offertes — lager dan de standaarddrempel van 2 procent — getuigt juist van een meer fijnmazig prijsonderzoek, zeker wanneer de methodologie ook voorziet in aanvullende elementen zoals de gemiddelde eenheidsprijs, het niet-cruciaal zijn van de post en het risico van vermeerdering van hoeveelheden. Bij het algemeen prijsonderzoek hoeft de aanbestedende overheid niet aan te tonen dat de voorgestelde prijzen marktconform zijn, maar enkel na te gaan of ze abnormaal lijken. Bij de beoordeling van een prijsverantwoording mag de aanbestedende overheid krachtens artikel 36, §3, derde lid ook rekening houden met inlichtingen die niet afkomstig zijn van de inschrijver. De Raad van State toetst deze beoordelingen slechts marginaal en mag zich niet in de plaats stellen van het bestuur.
De les
De aanbestedende overheid beschikt over een ruime beoordelingsruimte bij het ontwerp van de screeningsmethode voor het prijsonderzoek. Een drempel op basis van het gewicht van de post in de gemiddelde totaalprijs van alle offertes is aanvaardbaar, mits de methodologie ook voorziet in aanvullende toetsingscriteria en de perken van de redelijkheid niet te buiten gaat. Bij het algemeen prijsonderzoek volstaat het na te gaan of prijzen abnormaal lijken — het is niet nodig aan te tonen dat ze marktconform zijn. Bij de beoordeling van een prijsverantwoording mag de overheid ook rekening houden met inlichtingen die niet van de inschrijver afkomstig zijn. Als de motivering in de gunningsbeslissing voldoende duidelijkheid verschaft over de motieven, is de formelemotiveringsplicht niet geschonden — het prijsonderzoek hoeft niet in extenso in de beslissing te worden weergegeven.
Stel jezelf de vraag
Als aanbestedende overheid: is je screeningsmethode voor het prijsonderzoek zorgvuldig opgesteld? Voorziet zij in aanvullende elementen naast een gewichtsdrempel? En bij de beoordeling van een prijsverantwoording: heb je niet alleen de verklaringen van de inschrijver beoordeeld, maar ook de informatie uit het administratief dossier en je eigen vaststellingen betrokken? Als inschrijver: toon je een kennelijke onredelijkheid aan in de screeningsmethode, of bekritiseer je louter de keuze van de drempel? En maak je aannemelijk dat de beoordeling van de prijsverantwoording de grenzen van de beoordelingsruimte te buiten gaat — niet enkel dat een andere overheid tot een ander oordeel had kunnen komen?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →