Le Conseil des ministres n'a pas de 'pouvoir hiérarchique' lui permettant de se substituer à un organe décisionnel autonome — pas même pour une mission urgente en Antarctique
Le Conseil d'État suspend la décision du Conseil des ministres de faire exécuter la mission de maintenance 2016/2017 vers la Station Princesse Élisabeth en Antarctique par la Défense et la Politique scientifique, parce qu'en vertu de l'article 4 de l'arrêté royal du 20 mai 2009 cette tâche relève de la compétence exclusive du Conseil stratégique du Secrétariat Polaire — et le ministre n'a pas de 'pouvoir hiérarchique' pour court-circuiter cet organe.
Que s'est-il passé ?
Cet arrêt est un nouvel épisode du long contentieux entre l'État belge et l'International Polar Foundation (IPF) sur la gestion de la Station Princesse Élisabeth en Antarctique. Par un arrêté royal du 10 août 2015, l'État avait drastiquement modifié l'arrêté royal initial du 20 mai 2009 : l'IPF était retirée du Conseil stratégique du Secrétariat Polaire, la convention de partenariat du 15 juin 2007 n'était plus mentionnée, et le partenariat État-IPF était de fait démantelé. Par arrêt n° 235.839 du 23 septembre 2016, le Conseil d'État avait suspendu cet arrêté de 2015. L'arrêté royal initial de 2009 reprenait donc effet — y compris l'article 4 confiant la 'gestion et la maintenance au sens large' de la Station à l'IPF dans le cadre d'un accord de partenariat avec le Secrétariat Polaire, et l'article 5 attribuant la compétence pour décider de ces tâches au Conseil stratégique. Avec l'été austral à l'horizon et un Secrétariat Polaire qui ne fonctionnait plus (mandats expirés depuis juillet 2014), l'État cherchait une issue. Le 20 octobre 2016, le Conseil des ministres approuvait une note : pas de campagne BELARE classique pour la saison 2016/2017, mais une 'mission de maintenance' de quatre mois (25 octobre 2016 – 26 février 2017), portée conjointement par la Défense et la Politique scientifique, dans le cadre d'une 'convention-cadre' du 10 octobre 2016 conclue pour quatre ans. Trois représentants de l'IPF étaient invités 'comme visiteurs'. L'IPF a saisi le Conseil en extrême urgence le 22 octobre 2016. Moyen central : la compétence. La mission décrite (mise en route des systèmes, constatation des dégâts, maintenance et réparation des infrastructures, monitoring des expériences scientifiques) relève de la 'gestion et maintenance' au sens de l'article 4 de l'AR de 2009, donc de la compétence du Conseil stratégique. L'État opposait deux moyens : (1) en tant que propriétaire de 999/1000 de la Station, il agissait 'en bon père de famille' hors du cadre de l'AR ; (2) l'article 53 de l'AR de 2009 conférerait au ministre un pouvoir hiérarchique de substitution. Le Conseil n'a suivi aucun des deux. La description des tâches dans la note du 20 octobre relève prima facie de l'article 4. La qualité de propriétaire et la formule 'en bon père de famille' ne mettent pas en échec l'application de l'AR. Et l'article 53 ne donne au ministre qu'un pouvoir d'annulation de décisions du Conseil stratégique sur recours du président du SPP — pas un pouvoir de décider à sa place. Aucune substitution matérielle. Que la décision attaquée soit imputée au Conseil des ministres, à la Secrétaire d'État ou au Ministre des Finances, dans toutes les hypothèses elle émane d'un auteur incompétent. Moyen sérieux. Sur la balance des intérêts (article 17 §2), l'État faisait valoir que la suspension entraînerait l'annulation totale de la saison 2016/2017, que l'IPF ne démontrerait pas sa capacité, et que l'IPF préparerait des activités illicites (une piste pour un usage touristique). Le Conseil a écarté ces arguments. L'ampleur de la mission (quatre mois, 31 personnes, convention-cadre de quatre ans, quatre à huit chercheurs) dépasse ce qui est 'strictement nécessaire' à la sauvegarde de la Station. Que l'IPF puisse ou non démontrer sa capacité est sans pertinence — l'AR lui assigne ce rôle. Et le blocage qu'invoque l'État avait déjà été imputé à l'État lui-même par un arrêt de la cour d'appel de Bruxelles du 17 décembre 2015. Suspension accordée, avec exécution immédiate ordonnée.
Pourquoi c'est important ?
Cet arrêt rappelle utilement aux autorités administratives que la 'tutelle hiérarchique' n'est pas un joker illimité. Lorsqu'une loi ou un arrêté royal attribue une compétence décisionnelle spécifique à un organe autonome (un Conseil stratégique, un comité de direction d'un service à gestion séparée, une régie communale autonome), une autorité supérieure ne peut pas 'reprendre' cette compétence — ni sous la pression de l'urgence, ni en raison du dysfonctionnement de l'organe lui-même. Les seules issues sont (a) remettre l'organe en état de fonctionner, (b) modifier les règles de compétence par la voie régulière (AR, décret, loi) ou (c) déléguer expressément dans les limites légales. Pour la pratique des marchés publics, ceci vaut dans toute structure organisationnelle où la compétence d'attribution est confiée à un organe spécifique : un collège des bourgmestre et échevins ne peut pas se substituer au conseil d'une régie communale autonome ; un ministre ne peut pas se substituer au comité de direction d'un OIP ; un Conseil des ministres ne peut pas se substituer à un Conseil stratégique. Et une 'convention-cadre' inter-administrative qui constitue en réalité une décision d'attribution n'est pas une échappatoire légitime : le Conseil regarde derrière l'emballage juridique.
La leçon
Quand le temps presse et que vous ne parvenez pas à réunir les organes compétents, la solution n'est pas de les contourner par une décision du Conseil des ministres ou par une 'convention-cadre inter-administrative'. Le Conseil d'État regarde le contenu de la décision, pas l'organe qui la prend formellement : si les tâches relèvent de la compétence de l'organe X, c'est l'organe X qui doit décider. Donnez la priorité au fonctionnement des organes compétents (renouveler les mandats, planifier les réunions, formaliser les délégations). Si c'est réellement impossible en raison d'un blocage imputable à votre propre administration, l'urgence ne vous sauvera pas — la cour d'appel de Bruxelles avait ici déjà imputé le blocage à l'État. Pour les acteurs privés impliqués dans une structure de PPP : quand l'autorité publique tente unilatéralement de vous écarter du processus décisionnel, conservez votre compétence via l'architecture existante d'AR ou de décret — les suspensions gèlent en fait l'ancienne structure.
Posez-vous la question
Êtes-vous sur le point de prendre une décision d'attribution ou une décision de gestion similaire par une 'autre voie' parce que l'organe légalement compétent ne fonctionne pas (assez vite) ? Posez-vous trois questions : (1) Un AR, un décret ou une loi attribue-t-il expressément la décision substantielle à un organe spécifique ? (2) Mon 'autre voie' prend-elle en réalité cette décision substantielle ? (3) Ma base alternative repose-t-elle sur un véritable pouvoir de substitution hiérarchique, ou seulement sur un pouvoir d'annulation qui n'est pas la même chose ? Si l'une des réponses est 'oui, mais…', une partie ayant un intérêt direct peut vous arrêter en extrême urgence.
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →