Goedkoopste offerte (€42.350), 40/40 op prijs — en toch verliezen, omdat het werkplan de 'evidente' bestek-eisen niet uitschrijft
De Raad van State verwerpt de schorsingsvordering van Abesim, de laagste inschrijver voor een OVAM-fytoremediatie-studie: zij scoorde wel 40/40 op prijs (€42.350 vs €77.755 voor de winnaar), maar verloor zo fors op kwaliteit dat OVAM mocht gunnen aan het duurdere consortium van UHasselt-Bio2clean-Arcadis-Witteveen+Bos.
Wat gebeurde er?
OVAM schreef in juni 2016 een vereenvoudigde onderhandelingsprocedure met bekendmaking uit voor de opmaak van een 'Code van goede praktijk voor fytoremediatie' — praktijkvoorbeelden en richtlijnen voor het inzetten van planten bij bodemsanering. De gunningscriteria waren transparant: kwaliteit van het werkplan voor 60 punten (verdeeld in drie gelijkwaardige subcriteria van elk 20 punten — resultaatsgerichtheid, methode/planning/aanpak, flexibiliteit/inzetbaarheid van het personeel), prijs voor 40 punten met de vaste formule 40 × (laagste prijs / prijs van de inschrijver). Vier inschrijvers boden, drie werden geselecteerd. Na onderhandelingen en aanpassingen kwam de prijsstaat er als volgt uit: Abesim €42.350, Tauw België €60.476, TV Universiteit Hasselt-Bio2clean-Arcadis-Witteveen+Bos €77.755. Abesim haalde dus 40/40 op prijs, Tauw 28/40, het consortium 22/40. Op kwaliteit liep het anders: het consortium scoorde 55/60 (19 + 18 + 18), Tauw 45/60 (15 + 16 + 14), Abesim slechts 34/60 (11 + 11 + 12). Eindscores: 77 voor het consortium, 74 voor Abesim, 73 voor Tauw. OVAM gunde op 12 oktober 2016 aan het consortium voor €64.260 excl. btw. Abesim trok in UDN naar de Raad van State met twee middelen. Het tweede middel — eerst behandeld omdat het potentieel verstrekkender was — verweet OVAM dat zij in haar beoordeling elementen had betrokken die niet in het bestek stonden, en zo een afwijkende invulling aan het eerste gunningscriterium had gegeven: dat plant-geassocieerde micro-organismen of de adviesvraag naar de bodemsaneringssector ontbraken in het werkplan, dat de samenstelling van het projectteam meetelde, dat de 'vormgeving' van de praktijkvoorbeelden gewogen werd, dat snellere uitvoeringstermijnen meer punten kregen, en dat 'grootte, diversiteit en complementariteit' van het team werden meegerekend onder 'flexibiliteit en inzetbaarheid'. Het eerste middel ging in op de concrete puntentoekenning — 11 punten voor Abesim tegenover 19 voor de winnaar op resultaatsgerichtheid, en de stelling dat 'evidente' bestek-elementen niet hoefden te worden hernomen in het plan van aanpak. De Raad volgde geen van beide middelen. Voor het tweede middel was de redenering: een normaal aandachtig inschrijver kon de elementen die OVAM betrok wel degelijk inpassen in de gunningscriteria zoals geformuleerd in het bestek. Dat een plan van aanpak ook de bestek-verplichte deeltaken (micro-organismen, sectoradvies, duurzaamheid) moet beschrijven om hoog te scoren op 'resultaatsgerichtheid', is evident. Dat 'haalbaarheid van de vooropgestelde termijnen' ook ruimte laat om een planning die 'ruim' binnen de termijn blijft beter te beoordelen dan een die 'net' binnen blijft, gaat het bestek niet te buiten. Dat de 'vormgeving' van de praktijkbeschrijvingen meetelt onder 'methode en aanpak' is verdedigbaar wanneer het bestek eist dat het overzicht 'bevattelijk en aantrekkelijk' is. En dat grootte, diversiteit en complementariteit van het team relevant zijn voor 'flexibiliteit en inzetbaarheid' — daar valt over te discussiëren, maar het is niet onvoorspelbaar. Voor het eerste middel viel de Raad terug op een klassieke beperking: de aanbestedende overheid heeft een grote beoordelingsvrijheid bij de inhoudelijke toetsing van offertes en de Raad herdoet die toetsing niet, zeker niet in een UDN-procedure; hij sanctioneert enkel een prima facie onwettige, onzorgvuldige of onredelijke beoordeling. Het loutere feit dat een inschrijver het op een aantal punten oneens is met de aanbestedende overheid, maakt de beoordeling niet onzorgvuldig. Dat OVAM Abesims plan 'summier' en 'onvolledig' noemde omdat verplichte deeltaken er niet in stonden, was geen onterechte vaststelling: het is niet aan de aanbestedende overheid om de offerte aan te vullen met wat de inschrijver zelf 'evident' acht. De vordering werd verworpen, met €700 rechtsplegingsvergoeding voor OVAM ten laste van Abesim.
Waarom doet dit ertoe?
Twee instructieve lessen tegelijk. Ten eerste: zelfs een prijsverschil van bijna 50% (€42.350 tegen €77.755) is niet genoeg als je werkplan onder de maat is — de pondering 60/40 ten gunste van kwaliteit doet de rest. Voor wie offertes schrijft betekent dit: de neiging om bestek-eisen die 'verplicht' zijn niet te herhalen in het plan van aanpak (omdat ze 'evident' zijn) is contraproductief. De aanbestedende overheid kwoteert wat in jouw offerte staat, niet wat in het bestek staat. Ten tweede: het idee dat een aanbestedende overheid alle subcriteria minutieus moet voorspecificeren in het bestek, klopt niet. Een 'normaal aandachtig' inschrijver wordt geacht zelf de logische verbanden te leggen tussen het criterium ('flexibiliteit en inzetbaarheid van het personeel'), de invulling die het bestek aanreikt ('aan te tonen aan de hand van samenstelling van projectteam') en de doelstellingen van de opdracht. Wat plausibel onder een criterium kan vallen, mag worden meegewogen — ook al staat het er niet letterlijk in.
De les
Als je een offerte schrijft, schrijf dan ook de 'evidente' verplichte deeltaken expliciet uit in je plan van aanpak. De aanbestedende overheid kwoteert wat ze leest, niet wat ze veronderstelt dat jij weet. Een lagere prijs compenseert geen summier werkplan wanneer de pondering bv. 60% kwaliteit en 40% prijs is — bereken vooraf hoeveel kwaliteitspunten je je kan veroorloven om te missen. Als je als aanbestedende overheid een gunningscriterium opdeelt in subcriteria, mag je elk subcriterium plausibel invullen zonder dat alle invullingen woordelijk in het bestek staan — maar zorg wel dat je die invullingen consequent toepast op alle inschrijvers en dat je de motivering van de scores stevig onderbouwt.
Te onthouden
- Een aanbestedende overheid kwoteert wat in de offerte staat, niet wat impliciet uit het bestek volgt — herneem ook 'evidente' verplichte deeltaken in je plan van aanpak
- Bij 60/40-pondering kwaliteit-prijs kan zelfs een 50% lagere prijs niet altijd het kwaliteitsverschil overbruggen
- Een 'normaal aandachtig' inschrijver wordt geacht plausibele invullingen van subcriteria zelf te kunnen anticiperen — niet elk detail hoeft woordelijk in het bestek
- Grootte, diversiteit en complementariteit van een team kunnen onder 'flexibiliteit en inzetbaarheid' vallen, ook zonder uitdrukkelijke vermelding
- Bij een UDN-vordering doet de Raad de inhoudelijke beoordeling van offertes niet over — hij sanctioneert enkel een prima facie onwettige of onzorgvuldige beoordeling
Waarop letten
- Als jouw werkplan minder pagina's of minder details heeft dan dat van concurrenten — vraag jezelf af of je niets weglaat dat 'verplicht maar evident' is
- Als de pondering kwaliteit/prijs sterk in het voordeel van kwaliteit is (bv. 60/40 of meer), berekent dat hoe duur je je een kwaliteitsverlies kan permitteren
- Een gunningsverslag dat per subcriterium de offertes naast elkaar legt en woordelijk motiveert waarom de ene beter is dan de andere, is robuuster voor de Raad
- Het argument 'dat criterium stond niet in het bestek' werkt zelden — de Raad accepteert plausibele invullingen die in lijn liggen met de bestekformulering
Stel jezelf de vraag
Als inschrijver: heb je in je plan van aanpak elke bestek-verplichte deeltaak expliciet beschreven, ook de 'vanzelfsprekende'? Heb je voor elk subcriterium concreet aangeduid waaróm jouw aanpak hoog zal scoren? Bij een 60/40-pondering kwaliteit-prijs: hoeveel kwaliteitspunten kan je missen voor jouw prijsvoordeel het verlies goedmaakt? Als aanbestedende overheid: voor elke beoordeling die in je gunningsverslag staat — kan een inschrijver die enkel het bestek heeft gelezen redelijkerwijs verwachten dat dit element zou meewegen? En als de winnaar 50% duurder is dan de tweede: motiveer je het puntenverschil op kwaliteit dan met genoeg detail om een rechter te overtuigen dat het geen toegegoten oordeel is?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →