Een 'abnormaal hoge' negatieve prijs is even verdacht als een abnormaal lage — IVAGO leerde dat het hard
De Raad van State schorst een textielinzamelopdracht omdat IVAGO de winnende bieding van 1 miljoen euro (in een opdracht waar inschrijvers betalen aan de overheid) accepteerde zonder cijfermatige onderbouwing, terwijl die prijs dubbel zo hoog was als wat dezelfde inschrijvers in vergelijkbare dossiers eerder boden.
Wat gebeurde er?
IVAGO, de intergemeentelijke afvalbeheervereniging voor Gent en Destelbergen, schreef begin 2023 een openbare procedure uit voor textielinzameling via containers op openbaar domein en publiek toegankelijk privéterrein. Bijzonderheid: het ging om een opdracht met negatieve prijs. Inschrijvers moesten BETALEN aan IVAGO als forfaitaire maandelijkse vergoeding voor de economische waarde van het in te zamelen textiel. Een nul- of positieve prijs werd in het bestek expliciet als substantieel onregelmatig bestempeld. Het bestek vermeldde een vermoedelijke jaarhoeveelheid van 826 ton (cijfer 2021), aantal inwoners Gent 264.676 en Destelbergen 18.525. Drie regelmatige offertes werden ingediend voor perceel 1. De rangschikking voor perceel 1: — tm Belcotex (Belcotex/Belcotrans/Euro-Frip): €1.001.976 — tm V.I.C.T. (V.I.C.T./Victrans/Recutex): €1.000.000 — Niet-geselecteerde vierde inschrijver: €567.984 — NV Curitas: €396.000 IVAGO gunde aan tm V.I.C.T. op 29 maart 2023. Curitas trok meteen in UDN naar de Raad van State. Haar argument was scherp: omgerekend tegen de geraamde 826 ton/jaar, boden tm V.I.C.T. en tm Belcotex €0,61 per kg textiel. In gelijkaardige opdrachten had Belcotex en V.I.C.T. zelf tussen €0,22 en €0,31/kg geboden, en bewogen alle marktspelers (inclusief Curitas) zich tussen €0,21 en €0,34/kg. Met andere woorden: de winnende bieding lag bijna dubbel zo hoog als de gangbare marktprijs. Daarbij viel op dat tm Belcotex en tm V.I.C.T. quasi identieke prijzen indienden — zo dicht dat het Curitas vermoeden gaf van feitelijke banden tussen beide groepen (een vermoeden dat de Raad 'plausibel' noemt). IVAGO en de tussenkomende partij verdedigden zich met een onverwacht juridisch argument: een vergoeding die aan de aanbesteder wordt betaald is geen 'prijs' in de zin van de regelgeving op het prijsonderzoek (art. 35 en 36 KB Plaatsing 2017). Geen prijsonderzoek vereist, dus geen onzorgvuldigheid. De Raad van State veegde dat van tafel: de wet maakt geen onderscheid tussen positieve en negatieve prijzen, en het doel van de regeling — bescherming van de aanbesteder tegen speculatieve biedingen én bescherming van een gezonde mededinging tegen dumping — geldt evenzeer bij negatieve prijzen. Een abnormaal hoge negatieve prijs houdt namelijk hetzelfde risico in: de winnende inschrijver kan de opdracht niet rendabel uitvoeren en zal dus geneigd zijn naar de goedkoopst mogelijke (eventueel niet-besteksconforme) uitvoeringswijze. Vervolgens onderzocht de Raad de inhoud van het door IVAGO gevoerde prijsonderzoek. Het administratief dossier bevatte één stuk met als opschrift 'Prijsonderzoek' dat in essentie zei: het verschil tussen offertes wordt verklaard door 'het commercieel en operationeel model' van de inschrijvers — tm V.I.C.T. en tm Belcotex hanteren een 'ambitieuzer model' (meer locaties, meer containers, hogere ophaalfrequentie, optimalisatie van textielvolume per inwoner, verwachte hogere prijs van verwerkers), Curitas hanteert een 'conservatiever model'. Conclusie: 'beide modellen zijn realistisch en correct onderbouwd', dus geen abnormale prijs. De Raad oordeelde dat dit ontoereikend is. Bij een prijsverschil van die orde — bijna verdubbeling van de marktprijs — mag van een zorgvuldige aanbestedende overheid een 'concrete, cijfermatige analyse' verwacht worden. IVAGO had moeten verifiëren of de in het vooruitzicht gestelde optimalisatie van textielvolume per inwoner realistisch is, gelet op de concrete kenmerken van het inzamelgebied, en of de verwachte verwerkersprijs houdbaar is. Niets in het dossier toont zo'n becijfering. En als de offertes zelf onvoldoende cijfers bevatten, had IVAGO via art. 36 KB Plaatsing een prijsverantwoording moeten vragen — wat niet gebeurde. Uitleg ter terechtzitting kan de leemtes in het administratief dossier niet goedmaken: 'het volstaat ook niet dat de tussenkomende partijen een uitleg geven; het staat aan de verwerende partij om die uitleg met de nodige zorg te onderzoeken'. Nog een interessant detail: de Raad opperde ter zitting de vraag of het hier wel een overheidsopdracht betrof of veeleer een concessie. Alle partijen bevestigden 'overheidsopdracht'. De Raad ging daar bij gebrek aan tijd op door — maar de kwalificatievraag bleef hangen. Schorsing van perceel 1 toegekend op grond van het derde onderdeel van het eerste middel.
Waarom doet dit ertoe?
Bij contracten met inverse economische logica — recyclage van afvalstromen met economische waarde, exploitatie van publieke ruimte, telefoongidsen, advertentieconcessies — is het verleidelijk te denken dat 'de hoogste bieding wint, klaar'. Dit arrest sluit dat denken af. Voor aanbesteders: een biedprijs die veel boven de marktprijs ligt, is precies even verdacht als een biedprijs die er ver onder ligt. De inschrijver die te veel belooft kan zijn belofte niet nakomen, en zal zoeken naar shortcuts — minder containers, lagere ophaalfrequentie, minder zorgvuldige sortering, dumping van moeilijk verkoopbaar textiel. Allemaal mechanismen die jouw maatschappelijk doel ondermijnen. Voor inschrijvers in zulke 'inverse' contracten: hou cijfermatige onderbouwing klaar voor je biedingen, ook als je commercieel sterk in je schoenen staat. En als je een dossier wint waar de tweede biedt 'verdacht laag t.o.v. de markt' lijkt, weet dat je concurrent in UDN naar de Raad zal stappen — en zal winnen als de aanbesteder geen cijfermatig dossier heeft. Voor specifiek bestek-ontwerp: de keuze om vermoedelijke hoeveelheden vermeld te zien als 'louter indicatief' is geen vrijgeleide voor inschrijvers om eigen volumes te verzinnen. De Raad van State neemt het in het bestek vermelde volume als uitgangspunt voor de redelijkheidstoets — een hogere bieding op basis van een eigen, hoger geschat volume moet onderbouwd zijn.
De les
Als je een opdracht plaatst met negatieve prijs (textielinzameling, glasinzameling, parkeerexploitatie, reclame-uitbating, verzekeringspolissen met retourcommissies, etc.) en je krijgt biedingen die fors boven de marktprijs liggen: vraag een prijsverantwoording. Vraag specifiek om cijfermatige onderbouwing van de optimalisatie die de inschrijver belooft (volume, frequentie, doorverkoopprijs aan derden, marges). Twee inschrijvers die quasi identieke prijzen indienen, dubbel zo hoog als hun eigen historische prijzen — dat is geen 'ambitieuzer commercieel model', dat is een red flag die je moet documenteren in je administratief dossier.
Te onthouden
- Negatieve prijzen vallen onder dezelfde prijsonderzoeksverplichting als gewone prijzen — art. 35 en 36 KB Plaatsing 2017 maken geen onderscheid
- Een abnormaal HOGE prijs is even problematisch als een abnormaal lage — beide ondergraven een gezonde uitvoering en eerlijke mededinging
- Bij een opvallend prijsverschil volstaat een algemene verwijzing naar 'ambitieuzer commercieel model' niet — de aanbesteder moet cijfermatig onderbouwen waarom hij geen abnormale prijs ziet
- De vermoedelijke hoeveelheden in het bestek zijn het uitgangspunt voor de redelijkheidstoets, ook als ze 'louter indicatief' zijn — een inschrijver die afwijkt op basis van eigen schatting moet dat onderbouwen
- Twee tijdelijke maatschappen die quasi identieke prijzen indienen, beide ver boven hun eigen historische biedingen — dat is een feitelijke aanwijzing die de aanbesteder moet onderzoeken
- Uitleg achteraf ter terechtzitting kan leemtes in het administratief dossier niet goedmaken — het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat de redenen ten tijde van de beslissing op papier staan
Waarop letten
- Een opdracht met negatieve prijs of vergoeding aan de aanbestedende overheid — controleer dat het bestek prijsonderzoek niet uitsluit
- Een gunningsverslag dat het prijsverschil enkel verklaart met termen als 'ambitieuzer model' of 'commerciële strategie' zonder cijfers — formele zwakte
- Inschrijvers met identieke of bijna identieke biedprijzen — vraag jezelf af of er feitelijke banden bestaan en documenteer in het dossier
- Een biedprijs die meer dan 50% afwijkt van de gemiddelde marktprijs voor gelijkaardige opdrachten — ongeacht of de afwijking naar boven of naar beneden gaat
Stel jezelf de vraag
Bij een opdracht met variabele prestaties (recyclage, exploitatie, concessie-achtige diensten) waar inschrijvers méér betalen aan jou: als de winnende bieding meer dan 50% boven de gangbare marktprijs ligt of meer dan 30% boven de eerstvolgende offerte, heb je dan in het administratief dossier een cijfermatig stuk waaruit blijkt waarom dat verschil realistisch is? Als nee — vraag prijsverantwoording.
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →