Eenzijdige opzegging van een overheidsopdracht om politieke redenen? Toch bevoegdheid van de burgerlijke rechter — niet van de Raad van State
Wanneer een aanbesteder een overheidsopdracht eenzijdig opzegt op grond van artikel 1794 oud Burgerlijk Wetboek, oefent hij een contractuele prerogatief uit — ook wanneer de werkelijke reden politiek is (het Waals Gewest besliste na de verkiezingen van juni 2024 om het tramproject in Luik stop te zetten) — en is de Raad van State prima facie zonder rechtsmacht.
Wat gebeurde er?
Op 29 augustus 2024 beslist de nieuwe Waalse Regering — aangetreden na de verkiezingen van juni 2024 — om het project voor de noordelijke uitbreiding van de Luikse tram naar Herstal stop te zetten. Zij geeft de Opérateur de Transport de Wallonie NV (OTW) de opdracht om de nodige maatregelen te nemen om die politieke beslissing uit te voeren en de lopende overheidsopdrachten voor dat project te beëindigen. Op 11 september 2024 legt de raad van bestuur van OTW in een deliberatie de principiële wil vast om het lopende werkenmarché 'CSC n° DG-TECH-2022-26 – Construction des extensions de la ligne de tram de Liège – Extension 1 – Herstal' (gegund aan de combinatie Mov'Urba — Galère SRL en Stadsbader Contractors BV) eenzijdig op te zeggen. Op 11 december 2024 geeft de raad van bestuur een uitdrukkelijk mandaat aan de algemeen administrateur om die opzegging te notificeren. Dat gebeurt bij brief van 20 december 2024 aan Mov'Urba, met onmiddellijke uitwerking. Als rechtsgrond voor de opzegging verwijst OTW naar artikel 1794 van het oud Burgerlijk Wetboek: het recht van de bouwheer om een aannemingsovereenkomst naar eigen goeddunken te verbreken, mits vergoeding van de aannemer voor uitgaven, uitgevoerde werken en gederfde winst. De stad Herstal — géén partij bij het contract, maar wel rechtstreeks geraakt door het verdwijnen van de tramuitbreiding op haar grondgebied — trekt op 17 maart 2025 naar de Raad van State en vordert de schorsing van de opzeggingsbeslissing. Het Waals Gewest komt tussen aan de zijde van OTW. Twee eerdere arresten kaderen de zaak. Bij arrest nr. 262.696 van 21 maart 2025 had de Raad de schorsing verworpen van de beslissing van de Waalse Regering van 29 augustus 2024 zelf, bij gebrek aan urgentie. Bij arrest nr. 262.697 van diezelfde dag had hij de schorsing verworpen tegen de deliberatie van 11 september 2024 van de raad van bestuur van OTW, oordelend dat het prima facie niet om een administratieve rechtshandeling ging in de zin van artikel 14, §1 van de gecoördineerde wetten. OTW voert in deze zaak als eerste verweer aan dat de Raad van State onbevoegd is: de opzegging op grond van artikel 1794 oud BW is de uitoefening van een contractuele prerogatief en valt dus onder de burgerlijke rechter (artikelen 144-145 Grondwet). De stad Herstal antwoordt dat haar vordering geen betrekking heeft op subjectieve rechten of op de uitvoering van het contract, maar op een politieke ommekeer die zich in een contractuele vorm heeft gekleed. De VIe kamer (voorzitter f.f. Florence Piret) volgt OTW. Het principe is helder: de Raad van State is in de regel niet bevoegd om een overheidsact te beoordelen die de uitvoering van een contract beëindigt wanneer die act voortkomt uit de uitvoering van het contract of uit een contractueel recht dan wel uit een recht dat uit de contractuele verhouding is ontstaan. Artikel 1794 oud BW geeft aan elke bouwheer — ook de aanbestedende overheid — een discretionair recht om een forfaitaire aannemingsovereenkomst eenzijdig en zonder motivering op te zeggen, tegen vergoeding. Dat recht ontstaat uit het bestaan zelf van het contract, ook als het daarin niet expliciet wordt vermeld. Artikel 1794 werkt suppletief ten aanzien van het KB van 14 januari 2013 op de algemene uitvoeringsregels, dat andere opzeggingsgronden voorziet. De Raad voegt er een belangrijke precisering aan toe: het feit dat de opzegging is ingegeven door redenen van algemeen belang die vreemd zijn aan de goede uitvoering van het contract — hier: een politieke beleidsomslag van de Waalse Regering — doet geen afbreuk aan die kwalificatie. Artikel 1794 brengt net díe hypothese binnen het contractuele veld. Ook de omstandigheid dat het beroep is ingesteld door een derde bij het contract (de stad Herstal, geen partij bij de aannemingsovereenkomst tussen OTW en Mov'Urba) wijzigt niets aan de conclusie: het beroep betwist nog steeds de uitoefening van een contractueel recht. Prima facie is de Raad van State zonder rechtsmacht. De vordering tot schorsing wordt verworpen. De vertrouwelijkheid van een reeks stukken — onder meer juridische analyses over procesrisico's met derden en vergoedingen bij stopzetting van het project — wordt in dit stadium behouden.
Waarom doet dit ertoe?
Een politieke koerswijziging — zeker na verkiezingen — leidt regelmatig tot het stopzetten van lopende grote infrastructuurprojecten. Aannemers en lokale overheden die daardoor getroffen worden, grijpen dan vaak naar de Raad van State, in de veronderstelling dat een beslissing met zo'n politieke lading wel een administratieve rechtshandeling moet zijn. Dit arrest toont aan dat die redenering juridisch niet opgaat zodra de opzegging formeel steunt op artikel 1794 oud BW. De rechtsgrond bepaalt het bevoegde forum, niet de politieke motivatie. Voor aanbesteders is dit een bruikbaar instrument: wanneer een lopend marché om budgettaire of beleidsredenen niet langer verdedigbaar is, biedt artikel 1794 een juridisch stabiele uitweg. Geen motivering vereist, geen voorafgaande ingebrekestelling, geen adversarieel debat — wel de verplichting om de aannemer volledig te vergoeden voor uitgaven, uitgevoerde werken en gederfde winst. Die vergoedingsplicht is reëel en kan bij grote infrastructuurwerken aanzienlijk oplopen. Voor aannemers en derden betekent dit dat de enige beschikbare rechter bij een 1794-opzegging de burgerlijke rechter is. Een UDN-procedure voor de Raad van State zal op bevoegdheidsgronden stranden. De aannemer kan via de burgerlijke rechter wél betwisten of de opzegging wel degelijk onder artikel 1794 valt (bijvoorbeeld: was de werkelijke grond een beweerde tekortkoming, met navenant lagere vergoeding?) of de hoogte van de vergoeding bevechten. Derden — zoals de stad Herstal — hebben in beginsel geen vorderingsrecht op de contractuele relatie zelf.
De les
Als u als aanbesteder een lopend werkenmarché wil beëindigen om redenen die losstaan van de uitvoering (beleidsomslag, budgettaire herziening, wijziging van prioriteiten): artikel 1794 oud BW is de veiligere juridische weg dan een gemotiveerde administratieve beslissing, omdat het geschil dan niet voor de Raad van State maar voor de burgerlijke rechter komt — en de opzegging geen motivering vereist. Vergeet echter niet dat de vergoedingsplicht absoluut is: uitgaven + reeds uitgevoerde werken + gederfde winst. Laat die bedragen vooraf becijferen en reserveer ze in het budget. Als aannemer of derde die getroffen is door een 1794-opzegging: bespaar u de gang naar de Raad van State — die zal zich zonder rechtsmacht verklaren, zelfs als de opzegging politiek is ingegeven. Trek meteen naar de burgerlijke rechter. Onderzoek daar twee zaken: (1) of de opzegging wel degelijk op 1794 steunt en niet op een verkapt foutverwijt (wat het vergoedingsregime verandert), en (2) of het bestek misschien een aangepaste vergoedingsregeling heeft vastgelegd die u kunt inroepen.
Te onthouden
- Een eenzijdige opzegging van een overheidsopdracht op grond van artikel 1794 oud BW is de uitoefening van een contractuele prerogatief — de Raad van State is daarvoor prima facie zonder rechtsmacht
- De werkelijke reden van de opzegging (politieke ommekeer, budgettaire herziening, algemeen belang) is irrelevant zolang de formele rechtsgrond 1794 is
- Artikel 1794 werkt suppletief ten aanzien van het KB 14 januari 2013 en geldt dus voor elk forfaitair werkenmarché, ook zonder uitdrukkelijke contractuele verwijzing
- Derden bij het contract (bv. een gemeente die gevolgen ondervindt) krijgen via deze weg evenmin toegang tot de Raad van State — het blijft een contractuele betwisting
- De opzegging verplicht de bouwheer wel tot volledige vergoeding: uitgaven, uitgevoerde werken én gederfde winst
Waarop letten
- Een opzeggingsbrief die artikel 1794 oud BW als rechtsgrond aanduidt maar in werkelijkheid naar tekortkomingen van de aannemer verwijst — dat kwalificatierisico is precies wat de burgerlijke rechter moet beoordelen
- Lopende grote infrastructuurprojecten na een politieke machtswissel: het scenario waarin 1794 als uitweg wordt ingezet is niet hypothetisch
- Als aannemer of derde: een UDN-verzoek bij de Raad van State tegen een 1794-opzegging is tijd- en kostenverlies — kies rechtstreeks voor de burgerlijke rechter
- Als aanbesteder: een politieke beslissing tot stopzetting vóór de opzegging documenteren verzwakt de 1794-kwalificatie niet, maar zal de omvang van de vergoeding mee bepalen
Stel jezelf de vraag
Krijgt uw bedrijf een eenzijdige opzeggingsbrief met verwijzing naar artikel 1794 oud BW en een politieke of budgettaire motivering? Controleer vóór u naar de Raad van State trekt: staat de opzegging écht los van elk foutverwijt aan uw adres, of probeert de aanbesteder via een 1794-kwalificatie de zwaardere motiveringslast én het risico op een RvS-procedure te vermijden? Zo ja, dan ligt uw strijdtoneel bij de burgerlijke rechter — niet bij de Raad van State.
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →