Vous avez laissé passer l'accord-cadre à l'époque — vous ne pouvez pas plus tard détourner une adhésion pour l'abattre
Le Conseil d'État reconnaît que la décision d'une commune d'adhérer à un accord-cadre existant d'une centrale d'achat est attaquable séparément par un concurrent — mais rejette la demande parce que le concurrent a laissé passer l'accord-cadre initial sans recours, et que le principe de sécurité juridique interdit la contestation incidente.
Que s'est-il passé ?
La saga commence en septembre 2024 lorsque l'ASBL Opdrachtencentrale, centrale d'achats, lance un accord-cadre pour la production et la livraison de titres-repas électroniques destinés à ses membres adhérents. Deux opérateurs sont sélectionnés : Pluxee et Monizze. Seule Monizze dépose une offre — Pluxee se retire 'pour des raisons commerciales'. L'accord-cadre est attribué à Monizze le 9 janvier 2025, l'attribution est publiée le 30 janvier 2025. Pluxee n'introduit aucun recours. En juin 2025, la Ville de Charleroi lance sa propre procédure ouverte pour des titres-repas (plus de 11 millions d'euros sur plusieurs années). Trois soumissionnaires : Pluxee, Monizze, Edenred. Le 16 décembre 2025, le marché est attribué à Edenred ; Pluxee introduit une demande de suspension d'extrême urgence. Le 20 janvier 2026, Charleroi prend deux décisions : (i) elle retire l'attribution à Edenred et clôture sa procédure (la demande parallèle de Pluxee contre ce retrait est rejetée par l'arrêt n° 265.834 du 25 février 2026) ; (ii) elle décide d'adhérer à l'accord-cadre de l'Opdrachtencentrale, via une commande à Monizze jusqu'au 22 janvier 2031 pour un montant estimé à 11.613.000 euros HTVA. Pluxee introduit une demande de suspension d'extrême urgence contre cette seconde décision. La VIe chambre démêle les nœuds méthodiquement. Compétence : Charleroi est une autorité administrative. Applicabilité de la loi du 17 juin 2013 : la décision de recourir à un accord-cadre d'une centrale d'achats est elle-même une décision d'une autorité adjudicatrice (article 47, §2 de la loi du 17 juin 2016). Intérêt à agir : Pluxee avait déposé une offre dans la procédure ouverte de Charleroi, ce qui suffit — il est indifférent qu'elle n'ait pas soumissionné dans la procédure initiale de passation de l'accord-cadre. Premier moyen : la centrale d'achats n'est pas un pouvoir adjudicateur. Rejeté. L'ASBL remplit prima facie les critères cumulatifs de l'article 2, 1°, c) de la loi du 17 juin 2016 : elle a la personnalité juridique, elle a été créée pour satisfaire un besoin d'intérêt général non industriel ni commercial, elle poursuit un but désintéressé sans concurrence, et ses statuts garantissent que plus de la moitié des administrateurs sont désignés par des pouvoirs adjudicateurs. Deuxième moyen : l'accord-cadre sous-jacent est lui-même illégal, et Charleroi n'est pas 'clairement identifiée'. Deux branches. Première branche — légalité de l'accord-cadre initial. Rejetée catégoriquement : Pluxee n'a pas contesté cet accord-cadre dans le délai de 15 jours de l'article 23 de la loi du 17 juin 2013. Trois raisons barrent la contestation incidente : (i) l'ASBL n'est pas une autorité administrative, le Conseil d'État n'est pas compétent pour ses décisions ; (ii) ses actes ne sont pas des actes administratifs relevant de l'article 159 de la Constitution ; (iii) le principe de sécurité juridique — confirmé par CJUE du 29 avril 2025, Fastened Deutschland, C-452/23 — s'oppose à la remise en cause incidente de marchés devenus définitifs. Deuxième branche — Charleroi était-elle 'clairement identifiée' ? L'annexe E des spécifications de l'accord-cadre mentionne 'les communes de la Région wallonne'. Charleroi en est une. Le considérant 60 de la directive 2014/24/UE autorise expressément l'identification par catégorie dans une zone géographique clairement délimitée. Rejeté également. Demande rejetée, Pluxee condamnée aux dépens (200 + 26 + 770 euros) ; chaque intervenante supporte le droit de 150 euros lié à son intervention.
Pourquoi c'est important ?
Les centrales d'achats sont omniprésentes dans le secteur public belge — du FORCMS fédéral aux ASBL locales telles que l'Opdrachtencentrale. Pour les concurrents, la chronologie de la stratégie de recours est cruciale : ceux qui comprennent trop tard qu'un accord-cadre va verrouiller un important segment de marché ne peuvent pas le démolir plus tard par la porte de derrière en attaquant la décision d'adhésion d'un participant. Pour les pouvoirs adjudicateurs qui adhèrent à un accord-cadre, cet arrêt est rassurant : si vous appartenez à une catégorie clairement identifiée (par exemple 'communes de la Région wallonne'), vous pouvez adhérer sans crainte de suspension pour défaut d'identification. Dans le même temps, il confirme que la décision d'adhésion elle-même est attaquable — il faut donc documenter que vous entrez dans le périmètre de l'accord-cadre et que la centrale d'achats est bien un pouvoir adjudicateur.
La leçon
Pour les opérateurs : un accord-cadre doit être contesté au moment de son attribution — au plus tard dans les 15 jours après connaissance de la décision d'attribution (article 23 loi du 17 juin 2013). Ceux qui laissent expirer ce délai ne peuvent pas, ultérieurement, utiliser des recours contre les décisions d'adhésion de pouvoirs adjudicateurs participants pour remettre incidemment en cause la légalité de cet accord-cadre. Les seuls moyens qui restent disponibles contre une décision d'adhésion sont ses moyens propres : le pouvoir adjudicateur entre-t-il dans la catégorie des bénéficiaires identifiés ? La centrale d'achats est-elle véritablement un pouvoir adjudicateur ? Pour les pouvoirs adjudicateurs : avant d'adhérer, vérifiez (i) que vous entrez dans la catégorie explicite des bénéficiaires dans le cahier des charges de l'accord-cadre, et (ii) que vous disposez d'une sécurité juridique sur la conformité de la centrale aux critères de l'article 2, 1°, c) de la loi du 17 juin 2016 — de préférence avec un avis juridique préalable versé au dossier administratif.
Posez-vous la question
Pour les opérateurs : lorsqu'un accord-cadre est publié dont vous soupçonnez qu'il sera ensuite utilisé par de nombreuses autorités — avez-vous envisagé un recours dans les 15 jours de l'attribution, même si vous n'en subissiez pas alors de préjudice immédiat ? Pour les pouvoirs adjudicateurs : votre dossier administratif contient-il un avis juridique préalable (SPW, juriste, cabinet externe) sur le statut de la centrale d'achats, et votre décision indique-t-elle explicitement la catégorie de l'annexe des bénéficiaires à laquelle vous appartenez ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →