Klagen dat er geen prijscontrole was, kan zelfs als ú de laagste prijs heeft ingediend — een vergelijkende prijstabel is geen verificatie
De Raad van State schorst de gunning aan Malysse van een raamovereenkomst voor verhuur en onderhoud van werkkleding voor VIVALIA omdat het administratief dossier nergens aantoont dat de aanbesteder een effectieve prijscontrole heeft uitgevoerd, en oordeelt dat zelfs Servitex — de laagste inschrijver — belang heeft bij dit middel.
Wat gebeurde er?
Op 22 juni 2017 verscheen in het Bulletin der Aanbestedingen een dienstenopdracht van VIVALIA, de Luxemburgse intercommunale ziekenhuisgroep: een raamovereenkomst voor de verhuur en het onderhoud van werkkleding en plat linnen voor haar verschillende instellingen. Open offerteaanvraag, gunningscriteria: technische aspecten 60 punten (kwaliteit, hygiëne, bevoorradingszekerheid, traceerbaarheid, gestionhulp, organisatiemodel/logistiek), prijs 40 punten. Vier inschrijvers dienden een offerte in: Servitex (de verzoekster), Malysse, Cleanlease en Pierrette-T.B.A. (Elis). De globale prijzen excl. btw varieerden van 4.124.363,20 euro (laagste) tot 6.480.442,36 euro (hoogste) — een verschil van meer dan 2,3 miljoen euro op een vierjarige opdracht. Op 20 maart 2018 gunde VIVALIA de opdracht aan variant 4 van de offerte van Malysse. Notificatie aan Servitex op 30 april 2018. Op 14 mei 2018 stapte Servitex naar de Raad in extreme spoed. In haar tweede middel klaagde Servitex aan dat noch uit de bestreden beslissing, noch uit haar bijlagen blijkt dat VIVALIA was overgegaan tot een prijscontrole — een verplichting die volgt uit artikel 21 van het KB plaatsing 2011 (toepasselijk op deze opdracht). VIVALIA voerde eerst een onontvankelijkheidsexceptie aan: Servitex zelf is de laagste inschrijver. Hoe kan zij dan klagen over een gebrek aan prijscontrole? Zij beroept zich niet op een 'abnormaal lage prijs' van Malysse. En zou het middel ook niet evengoed tegen haar eigen offerte ingebracht kunnen worden? De Raad pareerde de exceptie scherp. Het ontbreken van een prijscontrole 'maakt grief uit' voor Servitex om twee redenen. Ten eerste: niets toont aan dat de offertes die hoger gerangschikt zijn dan die van Servitex niet als onregelmatig zouden zijn beoordeeld als VIVALIA wél een prijscontrole had uitgevoerd. Het feit dat Servitex de laagste globale prijs aanbood, zegt niets over de eenheidsprijzen of over de uitkomst die een eventuele controle had kunnen geven. Ten tweede: Servitex kan moeilijk verweten worden dat zij niet preciezer ingaat op de offertes van haar concurrenten, aangezien VIVALIA precies die offertes en de vergelijkende prijstabel als vertrouwelijk had bestempeld en niet ter beschikking had gesteld. Over de grond. Artikel 21, §1 van het KB plaatsing 2011 bepaalt: 'De aanbestedende overheid voert een prijsonderzoek van de ingediende offertes uit.' Geen optie, geen mogelijkheid — verplichting. De Raad herhaalt: de aanbesteder moet 'ambtshalve' prijzen verifiëren, en die controle moet hem toelaten zich ervan te vergewissen dat de geboden prijs een uitvoering van de opdracht conform de opdrachtdocumenten kan garanderen. VIVALIA verweerde zich met twee argumenten. Eerst: er is een vergelijkende tabel van alle eenheidsprijzen van de inschrijvers in het dossier (stuk 13). Dat zou volgens VIVALIA bewijzen dat een prijscontrole had plaatsgevonden. Tweede argument: de gunningsbeslissing vermeldt expliciet dat 'om de offertes correct te kunnen vergelijken, post 1.1.14 (deel plat linnen) werd weggehaald uit het totaal van de offertes van inschrijvers die het niet hadden weggehaald na de aangetekende brief'. Dat zou eveneens een prijscontrole bewijzen. De Raad verwierp beide argumenten kraakhelder. Een vergelijkende tabel van alle eenheidsprijzen 'toont op geen enkele manier aan dat de aanbesteder daadwerkelijk een prijscontrole van de erin vermelde posten heeft uitgevoerd'. De tabel laat hooguit toe te controleren dat geen post werd weggelaten en geen rekenkundige fout werd gemaakt — maar 'laat helemaal niet toe vast te stellen dat de aanbesteder de aldus aangekondigde prijzen heeft geverifieerd, en dat terwijl er voor sommige posten belangrijke verschillen kunnen optreden'. De vermelding over post 1.1.14 betreft alleen de manier waarop de globale prijzen werden vergeleken voor de toekenning van punten op het tweede gunningscriterium. Dat is geen prijscontrole vooraf — het is een vergelijkingsmethode. De Raad voegde eraan toe dat het globale prijsverschil tussen de offertes (van 4,1 tot 6,5 miljoen euro op vier jaar) op zich aangeeft dat er belangrijke verschillen zijn, zowel op globale als op eenheidsprijzen, en dat het 'aan de aanbesteder toekwam deze prijzen en hun eventueel ogenschijnlijk abnormaal laag of hoog karakter te verifiëren'. Kernbeoordeling: 'Het administratief dossier bevat geen enkel element dat de daadwerkelijkheid van die prijscontrole zou aantonen, en dat terwijl, gezien de soms belangrijke verschillen tussen de prijzen van verschillende offertes, de tegenpartij de prijzen niet kon verifiëren en tot hun normaliteit kon besluiten zonder over te gaan tot onderzoekingen waarvan het dossier noodzakelijkerwijs rekenschap had moeten geven.' Middel ernstig. Belangenafweging: VIVALIA bracht geen tegengewicht aan, de Raad zag er ook geen. Schorsing.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest is dubbel waardevol voor inschrijvers. Ten eerste: u kunt klagen over het ontbreken van een prijscontrole, ook als u zelf de laagste prijs heeft aangeboden. Het 'belang' bij dit middel staat los van de richting van de mogelijke onregelmatigheid. De redenering is: een correcte prijscontrole had de hoger gerangschikte offertes als onregelmatig kunnen aanmerken — en zelfs uw eigen offerte, mocht die abnormaal laag zijn — wat in beide gevallen tot herzien van de rangschikking zou leiden. Onthoud deze uitspraak voor situaties waarin u tweede of derde eindigt en uw concurrenten verdacht hoog of verdacht laag biedden. Ten tweede: de Raad legt hier glashelder uit wat een prijscontrole NIET is. Een vergelijkende prijstabel is geen prijscontrole. Een methode om globale prijzen te vergelijken voor het toekennen van punten op het criterium 'prijs' is geen prijscontrole. Een aanbesteder moet onderzoekingen doen — vragen stellen, posten met grote afwijkingen onder de loep nemen, eventueel justificaties opvragen — en die onderzoekingen moeten in het dossier sporen achterlaten. Voor aanbestedende diensten betekent dit: voeg aan uw gunningsdossier een afzonderlijk stuk toe dat expliciet 'prijscontrole' heet of als zodanig wordt aangewend. Vermeld minstens: de posten waarop verschillen tussen offertes opvielen, hoe u die heeft beoordeeld, en uw conclusie. Een Excel-tabel met alle eenheidsprijzen onder elkaar is een voorbereidend hulpmiddel — maar niet de prijscontrole zelf. Rapporteer wat u uit de tabel heeft afgeleid. Voor opdrachten boven de 15%-grens (verplichte verantwoording) geldt dit a fortiori. Maar zelfs onder die grens is een aantoonbare prijscontrole verplicht — alleen het opvragen van een verantwoording is dan geen verplichting. Andere les uit dit arrest: het feit dat VIVALIA de offertes en de prijstabel als vertrouwelijk had bestempeld, ontnam Servitex ook de mogelijkheid om concreter in te gaan op de specifieke posten van haar concurrenten. De Raad rekent dat de verzoekende partij niet aan. Dit is een belangrijk gegeven voor inschrijvers die aanvallen op basis van wat zij niet kunnen zien.
De les
Als aanbesteder: documenteer uw prijscontrole. Maak duidelijk in uw gunningsverslag (of in een afzonderlijk stuk in het dossier) dat u de prijzen daadwerkelijk hebt geverifieerd — welke posten u heeft onderzocht, welke verschillen u heeft opgemerkt, hoe u die heeft beoordeeld, en uw conclusie. Een Excel-tabel met alle eenheidsprijzen naast elkaar is hulp bij de controle, maar bewijst de controle niet. Beschouw de prijscontrole als een afzonderlijke administratieve handeling die haar eigen sporen achterlaat. Als inschrijver die wil aanvechten: vraag systematisch het volledige administratieve dossier op. Zoek naar een document dat de daadwerkelijke prijscontrole documenteert — niet alleen een vergelijkende tabel. Vindt u het niet, dan is dat een sterk middel, ook als u zelf laagste of tweede was.
Te onthouden
- Een aanbesteder moet ambtshalve prijzen verifiëren — die verplichting (art. 21 KB plaatsing 2011) is geen optie.
- Een vergelijkende tabel met alle eenheidsprijzen op een rij is GEEN prijscontrole — het is een hulpmiddel. De controle zelf moet in het dossier worden gedocumenteerd.
- Belangrijke verschillen tussen offertes (zowel globaal als op eenheidsprijzen) zonder dat het dossier toont waarom geen verificatieve onderzoekingen plaatsvonden, leidt tot schorsing.
- Een inschrijver die KLAAGT over het ontbreken van prijscontrole heeft daarbij belang, ook als hij zelf de laagste prijs heeft aangeboden — een correcte controle had de hoger gerangschikte offertes als onregelmatig kunnen aanmerken.
- Het bestempelen van de offertes en de prijstabel als vertrouwelijk weegt niet tegen de verzoeker — hij kan moeilijk verplicht worden om in detail in te gaan op stukken die hij niet kan inzien.
Waarop letten
- Een gunningsverslag dat verwijst naar 'een vergelijking van eenheidsprijzen' zonder aan te geven welke posten daadwerkelijk werden onderzocht en met welke conclusie — kwetsbaar voor schorsing.
- Een aanbesteder die een vergelijking van globale prijzen voor het toekennen van punten op het criterium 'prijs' verwart met de prijscontrole krachtens art. 21 KB plaatsing 2011 — verschillende handelingen met verschillende doelstellingen.
- Een prijsbereik tussen offertes van bv. 4,1 tot 6,5 miljoen euro (verschil 2,4 miljoen) zonder dat het dossier verklaart waarom geen verdere onderzoekingen nodig waren — vraag uitleg of overweeg schorsing.
- Een aanbesteder die zich verdedigt met 'de laagste mag toch niet klagen' tegen een middel over prijscontrole — die verdediging gaat niet op, het belang volgt uit het mogelijk effect op de rangschikking.
- Een dossier waarin alleen onbewerkte stukken (offertes, samenvattende meetstaten) zitten zonder een document dat de evaluatie van die stukken documenteert — daar ontbreekt het analytische werkstuk.
Stel jezelf de vraag
U bent aanbesteder en moet een gunningsverslag goedkeuren. Bevat het dossier — niet alleen de gunningsbeslissing — een document dat expliciet aantoont dat u een prijscontrole heeft uitgevoerd? Beschrijft dat document welke posten met grote verschillen u onder de loep nam en welke conclusies u trok? Of heeft u alleen een vergelijkende prijstabel? In het tweede geval: voeg een afzonderlijke prijscontrolemotivering toe vóór u gunt.
Gerelateerde arresten
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →